Controle Social: o que você tem a ver com isso?

Ao longo do tempo, os modelos teóricos de administração pública passaram por um processo de evolução, em que o formato seguinte procurou corrigir as falhas do anterior. De modo resumido, a sequência de evolução segue a seguinte ordem: (i) administração pública patrimonialista, (ii) administração pública burocrática e (iii) administração pública gerencial ou nova gestão pública. Ao fim desse processo, o cidadão se deparou com uma nova perspectiva, a qual abriu caminho para construção do chamado “controle social”.

Enquanto nos dois primeiros modelos não havia consideração pelo cidadão quanto sua participação nas decisões públicas, o modelo gerencial representa uma mudança. Na administração patrimonialista, o cidadão era visto inicialmente como mero financiador dos serviços públicos. Em seguida, passa a ser considerado como “cliente-usuário” desses serviços. Hoje, tem-se uma dimensão da população como titular da coisa pública. Nessa posição, o cidadão se torna um dos principais agentes responsáveis pela fiscalização das ações do Estado. Esse novo papel levanta uma questão: como posso atuar, no dia a dia, para controlar/fiscalizar os atos praticados por nossos representantes? É isso que o Politize! vai te responder neste texto!

DEMOCRACIA E CONTROLE SOCIAL

“Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de seus representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. A redação do artigo 1º da Constituição representa o regime político adotado pelo Brasil: a democracia semidireta ou participativa. Assim, além de participar da vida política do país por meio de representantes eleitos, também é possível atuar diretamente. Isso pode ser feito utilizando os instrumentos do plebiscito, referendo, iniciativa popular de leis e ação popular. Desse modo, o povo pode atuar no controle e fiscalização das ações de governo, garantindo a aplicação correta dos recursos públicos e corrigindo falhas da gestão pública.

Como podemos definir controle e fiscalização?

O termo controle, por si só, remete ao ato de monitorar atividades. Com esse monitoramento, objetiva-se garantir que as tarefas sejam realizadas de acordo com o planejado e corrigir quaisquer desvios. Um bom exemplo é a construção de uma casa. Na prática, nós acompanhamos a execução da obra para que ela saia de acordo com o que foi planejado no projeto original, sem falhas ou desvios. A mesma ideia pode ser adotada na esfera pública, mas com a seguinte diferença: se antes o objeto de controle era a construção da nossa casa, agora passa a ser as ações do poder público. Nessa perspectiva, o controle é realizado por diferentes órgãos, em diferentes momentos e com alcances distintos.

Quanto ao posicionamento do órgão controlador em relação ao controlado, o controle é classificado em externo e interno. Quando o controle é realizado por um ente que não faz parte da estrutura do órgão fiscalizado, estamos diante do controle externo. Isso ocorre quando o Congresso Nacional – com auxílio do Tribunal de Contas da União – avalia as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República. Por sua vez, quando o controle é feito por um ente que faz parte da mesma estrutura da unidade controlada, temos o controle interno. A Controladoria-Geral da União (CGU), por exemplo, é órgão especializado que exerce controle interno de todos os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal.

Mas será que o controle interno e externo são capazes de controlar – sozinhos – os atos dos gestores públicos? Devido a complexidade das estruturas político-sociais do Brasil, o controle da Administração Pública não deve ser apenas responsabilidade dessas instituições. Assim, surge a necessidade da participação popular e da sociedade organizada no controle do gasto público, exigindo o uso adequado dos recursos arrecadados. É o que chamamos de “controle social”.

CONTROLE SOCIAL: CONCEITO E FORMAS DE ATUAÇÃO

O controle social é a participação do cidadão na gestão pública. O termo inclui fiscalização, monitoramento e controle das ações da Administração Pública que a população realiza. É um importante mecanismo de fortalecimento da cidadania que contribui para aproximar a sociedade do Estado. Assim, surge a oportunidade de os cidadãos acompanharem as ações dos governos e cobrarem uma boa gestão pública. Além disso, o controle social representa uma ferramenta indispensável quanto a prevenção da corrupção e mau uso do dinheiro público.

O controle social é um complemento indispensável ao controle institucional realizado pelos órgãos que fiscalizam os recursos públicos. Essa participação é importante pois contribui para a boa e correta aplicação dos recursos públicos, fazendo com que as necessidades da sociedade sejam atendidas de forma eficiente. No entanto, para que os cidadãos possam desempenhar de maneira eficaz o controle social, é necessário que se mobilizem e recebam orientações sobre como podem ser fiscais dos gastos públicos. Nesse caso, o controle social poderá ser exercido de duas formas: direta e indireta.

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Controle social direto

A forma direta representa a atuação do cidadão ou grupo social sem a participação ou intermédio de órgão ou entidade pública, que atuaria como um “canal” entre a população e os governantes. Aqui, o controle é feito diretamente pelo povo. Você, por exemplo, pode verificar se a sua cidade realiza as obras das escolas conforme o prometido no plano de governo.

Controle social indireto

A forma indireta representa a participação do povo por meio de mecanismos ou instituições colocados à sua disposição. Aqui, o controle é feito por intermédio de organizações. Um exemplo de controle social indireto são os Conselhos Municipais de Políticas Públicas, criados para acompanhar a execução dos recursos federais repassados ao município.

FERRAMENTAS DE CONTROLE SOCIAL

Entendidas as formas de controle social, vamos dar o próximo passo: conhecer as ferramentas do controle social. Diferentes mecanismos podem nos auxiliar nessa tarefa, seja no planejamento ou na execução das ações de governo. Que tal conhecer alguns deles?

Audiência Pública

Refere-se a um espaço institucional para todos aqueles que tenham interesse ou sejam afetados pelas ações do governo possam participar do processo de tomada de decisão da autoridade. A audiência pública pode ser opcional, obrigatória ou solicitada pelo própria população. Nesse ambiente, cidadãs e cidadãos têm a oportunidade de expressar sua opinião sobre as questões discutidas.

Apesar de a Constituição Federal não falar especificamente sobre audiências públicas, existem algumas leis que preveem o uso dessa importante ferramenta de controle social. Algumas delas são:

• Lei n.º 9.784/99 (Processo Administrativo);
• Lei n.º 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente);
• Lei n.º 8.666/93 (Licitações e Contratos Administrativos).

A lei de licitações, por exemplo, prevê a realização de audiência pública quando o valor estimado para uma licitação ou para um conjunto de licitações simultâneas ou sucessivas for superior a R$ 330 milhões.
Orçamento Participativo

Trata-se de uma técnica em que a alocação de alguns recursos contidos no Orçamento Público é decidida com a participação direta da população, ou por meio de grupos organizados da sociedade civil, como a associação de moradores. O orçamento é aberto aos cidadãos no processo de tomada de decisão pública. Isso permite que o povo analise e opine sobre a aplicação dos recursos públicos. Nesse processo, o cidadão deixa de ser um simples coadjuvante e passa a ser protagonista ativo da gestão pública. Aqui, a autorregulação é uma marca fundamental da mencionada técnica orçamentária, pois as regras podem ser definidas e modificadas pelos participantes (você).

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Lei da Responsabilidade Fiscal

Outra importante ferramenta de controle social, a Lei nº 101, de 04/05/2000, tem como principal foco o equilíbrio entre as receitas e despesas públicas. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) busca também fortalecer o planejamento das ações do poder público e incentivar a participação popular nos atos que envolvam a utilização e prestação de contas dos recursos públicos. Nesse contexto, a LRF ampliou a obrigatoriedade de transparência dos atos públicos, exigindo que a divulgação do planejamento e da execução dos programas, assim como de seus resultados, seja feita em linguagem simples e objetiva. Para essa tarefa, a lei define dois importantes instrumentos de transparência e controle social da gestão fiscal. Esses devem ser elaborados de forma padronizada e disponibilizados amplamente ao público, inclusive por meio eletrônico. São eles:

• Relatório Resumido da Execução Orçamentária: é obrigatório para os Três Poderes e para o Ministério Público. Deve ser publicado até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, contendo o balanço orçamentário e os comprovantes da execução. O relatório apresenta informações da execução do orçamento e os resultados alcançados. Por meio dele, podemos, por exemplo, conhecer os valores gastos com educação e saúde e saber se eles estão dentro do estipulado por lei.
• Relatório de Gestão Fiscal: deve ser elaborado ao final de cada quadrimestre. Precisa conter um quadro comparativo com os limites estabelecidos pela lei em relação a despesas com pessoal, além da indicação de medidas corretivas – que compensem os gastos extras –, caso seja ultrapassado qualquer dos limites. No caso dos municípios, por exemplo, o limite total da despesa com pessoal não poderá ultrapassar 60% da receita. Sendo ultrapassado, ações corretivas previstas na lei serão utilizadas.

Conselhos de Políticas Públicas

Representam um importante instrumento para o exercício do controle social. Os conselhos são locais de exercício da cidadania, que abrem espaço para a participação popular na gestão pública, sendo classificados de acordo com a função que exercem. Quanto à função fiscalizadora, os conselhos cumprem o papel de acompanhamento e controle dos atos praticados pelos governantes. A legislação prevê a existência de inúmeros conselhos de políticas públicas – alguns com abrangência nacional e outros cuja atuação é restrita a estados e municípios.

No caso dos municípios, os conselhos foram criados para auxiliar a prefeitura na tarefa de utilizar bem o dinheiro público. O Conselho Municipal de Saúde, por exemplo, tem por atribuições controlar o dinheiro destinado à saúde e a execução das ações, assim como participar da elaboração das metas dessa área. Dessa forma, os cidadãos devem procurar saber quem são os membros de cada conselho (representantes do poder público, médicos e demais envolvidos) e discutir com eles os problemas da cidade. Contudo, para que o controle social seja realmente feito é indispensável a transparência dos atos do poder público, pois sem acesso à informação o cidadão ficará impedido de conhecer as ações governamentais.

SEM TRANSPARÊNCIA NÃO HÁ CONTROLE SOCIAL

A transparência pode ser definida como a atuação do órgão público no sentido de tornar sua conduta cotidiana, assim como os dados referentes à ela, acessíveis ao público. Dessa forma, o governo deve proporcionar ao cidadão a possibilidade de entender os mecanismos de gestão, para que ele possa influenciar no processo de tomada de decisão. O acesso do cidadão à informação simples e compreensível é o ponto de partida para uma transparência efetiva. Afinal, o fato de tornar dados disponíveis não faz do órgão público uma organização transparente. Assim, não é apenas necessária a disponibilidade das informações, mas principalmente sua qualidade e clareza de linguagem.

Com essa finalidade, o Governo Federal criou o Portal da Transparência. Por meio dele, qualquer cidadão pode ser um fiscal da correta aplicação dos recursos públicos, sobretudo no que diz respeito às ações destinadas à sua comunidade. Lá, você encontra informações sobre os recursos públicos federais transferidos a estados, municípios e ao Distrito Federal. No site você também se informa sobre os recursos transferidos diretamente aos cidadãos, como o Bolsa Família. A plataforma é uma poderosa ferramenta de apoio ao exercício do controle social, pois permite ao cidadão saber como o dinheiro público está sendo utilizado, ampliando as condições de controle desse dinheiro.

REFLEXÃO E DESAFIOS PARA O EXERCÍCIO DO CONTROLE SOCIAL

O objetivo deste artigo foi possibilitar uma visão teórica e prática do controle social, partindo desde o seu conceito, até as principais ferramentas disponíveis para o seu exercício. Vimos que o modelo gerencial de administração pública trouxe uma nova perspectiva quanto à participação popular nas decisões do Estado. Nessa mesma corrente, a Constituição de 1988 consolidou em sua redação o princípio democrático, reservando ao povo instrumentos destinados ao controle e fiscalização das ações governamentais.

Aprendemos também as formas de controle social e suas principais ferramentas. Cada um dos instrumentos mencionados representa uma oportunidade de acompanhar e cobrar do Estado o uso adequado do dinheiro público. Mas para isso, precisamos não só ter acesso à informação das ações do poder público, mas devemos, principalmente, compreendê-las. Desse modo, a transparência torna-se indispensável ao real exercício do controle social.

Apesar dos avanços do acesso à informação quanto às ações do poder público, as várias bases de dados, com as mais diferentes informações, podem acabar dificultando a localização de certo conteúdo. Desse modo, não basta apenas publicar os atos governamentais, mas é fundamental disponibilizá-los em um local de simples e de rápido acesso. Só assim o cidadão poderá transformar essas informações em ação.

A efetividade dos mecanismos de controle social depende essencialmente da capacidade de mobilização da sociedade e do seu desejo de contribuir. É de fundamental importância que cada cidadão assuma a tarefa de participar da gestão governamental, de exercer o controle social da despesa pública. Mesmo sendo um processo longo e, certas vezes, confuso, é somente com a participação da sociedade que será possível um controle efetivo dos recursos públicos. Isso permitirá uma utilização mais adequada dos recursos financeiros disponíveis.

Conseguiu entender o que é Controle Social? Deixe suas dúvidas e sugestões nos comentários! 

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Referências do texto: confira aqui onde encontramos dados e informações!
CGU – Controle Social. Orientações aos cidadãos para participação na gestão pública e exercício do controle social

Congresso Nacional

GGN – Explicando a democracia semidireta

Jus Brasil – O controle social da administração pública no Brasil

Palácio do Planalto – Constituição da República Federativa do Brasil de 1988

Palácio do Planalto – Lei de Licitações e Contratos da Administração Pública

Palácio do Planalto – Lei de Responsabilidade Fiscal

Paludo, Augustinho Vicente. Orçamento público e administração financeira e orçamentária e LRF / Augustinho Vicente Paludo. – 4. ed. – Rio de Janeiro: Elsevier, 2013.

Paludo, Augustinho. Administração pública/Augustinho Paludo. – 3. ed. – Rio de Janeiro: Elsevier, 2013.

Portal da Transparência

Portal da Transparência – Dúvidas Frequentes

Rennó, Rodrigo. Administração geral para concursos / Rodrigo Rennó. – Rio de Janeiro: Elsevier, 2013.

Tribunal de Contas da União