Em 2017, o estado do Rio de Janeiro aderiu ao Regime de Recuperação Fiscal. Em 2021, a Assembleia Legislativa de Minas Gerais discutiu seguir o mesmo caminho. O que esses estados têm em comum? Acúmulo de dívidas e dificuldade de pagá-las, ou, em outras palavras, desequilíbrio financeiro.
Um estado em desequilíbrio financeiro não falha apenas com os seus credores. Se todo o dinheiro é destinado ao pagamento de dívidas, faltam recursos para investimento nos serviços públicos, o que prejudica a própria população.
Para remediar este cenário, o Congresso Nacional criou, em 2017, o Regime de Recuperação Fiscal (RRF), um mecanismo que auxilia os estados a se reerguer financeiramente.
Neste texto, vamos explicar o que é o Regime de Recuperação Fiscal e como ele funciona!
O que é o Regime de Recuperação Fiscal?
O Regime de Recuperação Fiscal é um mecanismo criado para possibilitar aos estados (e Distrito Federal) com grave desequilíbrio financeiro o reajuste das suas contas. Ele foi criado pela Lei Complementar nº 159/2017 e é regulado pelo Decreto nº 10.681/2021. O seu objetivo, segundo o art. 1º, §2 da LC é:
“corrigir os desvios que afetaram o equilíbrio das contas públicas, por meio da implementação das medidas emergenciais e das reformas institucionais determinadas no Plano de Recuperação elaborado previamente pelo ente federativo que desejar aderir a esse Regime.”
Em termos simples, a União concede prerrogativas e benefícios a estados endividados (como flexibilização de regras fiscais, suspensão de dívidas e garantia em operações de crédito), contanto que eles adotem medidas para assegurar o reequilíbrio financeiro em um prazo determinado. Para o Rio de Janeiro, este prazo foi de 9 anos.
Para aderir ao RRF, o estado deve preencher alguns requisitos que indicam a gravidade da sua situação fiscal. Além disso, ele deve propor junto ao Ministério da Economia um Plano de Recuperação, que precisa ser autorizado para a concessão dos benefícios. Trata-se, por isso, de uma espécie de acordo legal entre estado e União, em que esta auxilia o ente endividado perante o seu comprometimento com o reajuste.
Como um estado entra em desequilíbrio financeiro?
Assim como uma empresa, os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) possuem uma vida financeira baseada em receita (dinheiro entrando) e despesas (dinheiro saindo). A receita dos estados é formada, na maior parte, de impostos e outros tributos. Já as despesas não têm segredo: é o uso de dinheiro público (pagamento de pessoal, obras, manutenção de prédios públicos etc.).
Ora, se a receita é insuficiente para pagar as despesas, o estado pode escolher entre aumentar a receita (cobrar mais impostos) ou realizar operações de crédito, isto é, emprestar dinheiro de bancos, empresas e fundos monetários, porque os serviços públicos não podem parar. Se a segunda alternativa é escolhida, o estado estará, então, endividado.
Na verdade, por incrível que pareça, haver uma dívida pública é a coisa mais normal do mundo. Governos endividam-se constantemente, e nem sempre o motivo é má gestão de recursos. Às vezes é necessário realizar um empreendimento útil, mas custoso: ao invés de pagar à vista a construção de um hospital, o governo financia a obra, isto é, contrai uma dívida.
O grande problema, é claro, está no desequilíbrio. Há uma diferença entre uma dívida controlada e uma dívida impagável. Uma coisa é financiar obras com planejamento financeiro, e outra construir prédios por toda a cidade sem preocupar-se com o amanhã. Todas as pessoas que usam cartão de crédito estão em dívida com a instituição financeira, mas as que sabem gerir as próprias contas não gastam mais do que podem pagar no dia do vencimento.
Com os estados ocorre a mesma coisa: eles podem decidir pagar suas despesas a longo prazo ou até mesmo emprestar dinheiro se houver necessidade, mas devem tomar cuidado para que o seu “salário” (a receita) sustente o pagamento de todas as dívidas contraídas. A incapacidade de quitar suas obrigações causa o desequilíbrio. Na prática, um estado com as contas desequilibradas está carente de recursos, o que leva, por sua vez, à precariedade dos serviços públicos.
O que é desequilíbrio financeiro para a lei?
Para a lei, não basta que as contas estejam apertadas: é preciso que estejam muito apertadas. Afinal, o RRF foi criado para situações excepcionais. Segundo o art. 3º da Lei Complementar nº 159/2017, estará habilitado a aderir ao RRF o estado que, cumulativamente:
1. Fechar o último exercício financeiro (anterior ao pedido de adesão) com a Receita Corrente Líquida (RCL) menor que a Dívida Consolidada
A RCL é um cálculo feito com base na receita oriunda principalmente de tributos, produtos e serviços estatais. A Dívida Consolidada é, basicamente, um montante de dívidas assumidas pelo ente com prazo de quitação superior a doze meses. Assim, o requisito se cumpre se a RCL for menor que a dívida consolidada ao final do exercício financeiro, que coincide com o final do ano.
2. Tiver despesas correntes superiores a 95% da RCL, ou despesas com pessoal superiores a 60% da RCL
Despesas correntes são gastos que não têm como contrapartida a incorporação de um bem ao patrimônio público, como contas de água e luz dos prédios públicos. Despesas de pessoal são, como se depreende do nome, gastos com remuneração de servidores públicos, ativos ou inativos.
3. Contrair um valor total de obrigações maior que a disponibilidade de caixa.
Estão “disponíveis em caixa” os valores do ente público em dinheiro, inclusive os aplicados em poupanças ou instituições financeiras. Obrigações, é claro, são as dívidas (pois uma dívida corresponde a uma obrigação de pagar).
Embora a lei exija o cumprimento dos três requisitos, há uma exceção: o primeiro deles não é obrigatório, mas o benefício da suspensão de dívidas, de que falaremos no item das prerrogativas, não será concedido.
À parte os aspectos técnicos desses requisitos, a ideia já exposta de desequilíbrio não muda: há muito gasto para pouca receita. No primeiro requisito, a dívida, em geral, é maior do que aquilo que o estado consegue arrecadar. No segundo, as despesas consomem quase toda a receita, ou os gastos com pessoal são muito altos em relação ao total arrecadado. No terceiro, as dívidas são maiores do que o próprio dinheiro disponível.
Adesão ao Regime de Recuperação Fiscal
O estado que cumprir os três requisitos (ou apenas o segundo e o terceiro) poderá pedir adesão ao RRF. Lembramos que o cumprimento dos requisitos não é algo bom, pois eles servem apenas para confirmar a grave situação financeira do estado.
Para que a adesão seja autorizada, no entanto, faltará outro item importante: a elaboração de um Plano de Recuperação Fiscal (PRF). O PRF é o verdadeiro coração do regime. Ele consiste em uma lei ou conjunto de leis que estabelecerão todas as medidas de reajuste, como reduções de gastos e até mesmo a privatização de empresas públicas (com utilização do dinheiro para quitação das dívidas).
Estas leis que compõem o plano serão elaboradas pelo próprio estado junto ao Ministério da Economia, e conterão, além das medidas de ajuste, os prazos para sua adoção, o diagnóstico da situação, metas, compromissos e hipóteses de encerramento do Regime de Recuperação Fiscal.
Nesta fase também é formado um Conselho de Supervisão, formado por representantes do Ministério da Fazenda, do Tribunal de Contas da União e do Estado em recuperação. O Conselho será responsável não só por auxiliar a elaboração do plano, mas por monitorar e fiscalizar a sua execução.
Se tudo der certo, o plano será então homologado pelo Presidente da República, dando início aos trabalhos.
Prerrogativas do estado
Para alcançar o reequilíbrio financeiro, o estado recebe flexibilizações legais e alívios no pagamento das suas obrigações. Estas prerrogativas estão previstas na LC nº 159/2017.
Um dos principais alívios vem a com suspensão temporária das dívidas que o estado possui com a União. Sim, os estados estão em dívida com a União. A maior parte desse passivo é composta de dívidas assumidas pela União em nome dos estados: as dívidas são quitadas em relação ao credor original, mas o estado torna-se devedor da União. No entanto, esta prerrogativa só pode ser utilizada pelos estados que preencherem o primeiro requisito, isto é, fecharem o último exercício financeiro com a RCL menor que a Dívida Consolidada.
Saiba mais sobre o assunto no texto sobre dívida dos estados!
Já as flexibilizações vêm na forma de suspensões de limites legais, como os limites de gasto com pessoal e dívida consolidada. Uma suspensão importante é a dispensa dos requisitos exigidos para a contratação de operação de crédito (empréstimos) prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2021).
Embora pareça estranha a suspensão de limites de gastos ou dívidas, ou até mesmo a facilitação de empréstimos quando o ente já se encontra endividado, é preciso levar-se em conta a existência do Plano de Recuperação. Ali, a utilização dessas prerrogativas deve ser detalhada de modo a fundamentar sua necessidade e efetividade para que o reequilíbrio seja alcançado. Os mecanismos específicos e o seu modo de utilização estarão previstos nos planos de cada estado.
Quais são os deveres dos estados que adotam o Regime de Recuperação Fiscal?
Os benefícios são autorizados; as dívidas serão suspensas e as contas ficarão em dia. Tudo flores, correto? Errado! Em troca dos alívios e flexibilizações, o estado receberá uma série de vedações para reequilibrar suas contas. A lista de vedações (prevista no art. 8º da LC 159/2017) é extensa, mas, de modo geral, elas restringem práticas que aumentam gastos públicos.
Grande parte das restrições refere-se ao funcionalismo público. O estado em regime de recuperação não poderá, por exemplo, criar cargos, empregos ou funções que impliquem aumento de despesa. Não poderá realizar concursos públicos, conceder novos auxílios, bônus, vantagens ou benefícios a servidores, nem realizar reajustes de salário além do que é estritamente necessário por previsão constitucional.
Em relação a despesas em geral, o estado fica proibido de criar novas (ou reajustar antigas) despesas obrigatórias de caráter continuado, que são, em outras palavras, despesas correntes que obrigam legalmente o ente por mais de dois anos.
É interessante dizer, também, que o estado ficará proibido de gastar com publicidade e propaganda, exceto para as áreas de saúde, segurança, educação e outras de demonstrada utilidade pública. Citamos este ponto para demonstrar que o propósito das vedações é realmente enxugar as despesas públicas e proibir a criação de gastos desnecessários.
Quais são as penalidades para estados que descumprem o Regime de Recuperação Fiscal?
Chegamos até aqui. O estado que pede adesão ao Regime de Recuperação Fiscal precisa elaborar um plano detalhado e comprometer-se com a redução de gastos. Assim, ele recebe os benefícios e pode proceder ao reajuste das suas contas.
Mas o que acontece com o estado que descumpre as vedações legais, isto é, viola o seu compromisso?
Como dissemos, um dos papéis do Conselho de Supervisão é fiscalizar o estado durante a vigência do RRF. Caso o estado infrinja as vedações previstas no art. 8º, ele ficará obrigado a apresentar compensações financeiras equivalentes aos impactos gerados. Em outras palavras: os deputados estaduais aumentaram o próprio salário em meio a uma crise fiscal? É melhor que esse dinheiro reapareça!
Se as compensações não forem apresentadas, além de piorar o seu quadro de dívidas, o RRF poderá ser extinto mediante ato do Presidente da República com base em parecer técnico do Conselho de Supervisão e do Ministro da Economia.
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Referências:
- RJ: Estado apresenta Plano de Recuperação Fiscal ao Tesouro Nacional – Agência Brasil
- Decreto nº 10.681/2021
- Lei Complementar nº 159/2017
- Regime de Recuperação Fiscal – Site do Governo do Estado do Rio de Janeiro.
- Manual de Adesão ao Regime de Recuperação Fiscal – Tesouro Nacional
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