Privatização da Petrobras: os prós e os contras

Quem estudou história na escola e não se lembra daquela famosa frase dita pelo então presidente Getúlio Vargas no fim da década de 1930: “O petróleo é nosso!”. Talvez a frase não tenha sido criada por ele, mas sua participação no debate sobre o monopólio estatal na exploração do petróleo foi muito importante. E o que isso tem a ver com a Privatização da Petrobras?

Com o monopólio estatal, nada mais lógico do que a criação de uma empresa para explorar esta atividade. Vargas promulga, em 1953, a Lei Federal nº. 2.004. Esta lei autorizava a constituição de uma sociedade por ações, que se denominaria Petróleo Brasileiro S. A. e usaria a sigla Petrobras.

Agora, quase setenta anos após sua criação, o governo deve ou não privatizar esta empresa? Quais os argumentos a favor e contra a privatização da Petrobras? Para saber mais a respeito, confira os tópicos a seguir e ao final deixe sua opinião a respeito nos comentários.

Veja também nosso vídeo sobre a Petrobras e o preço da gasolina!

PETROBRAS – Petróleo Brasileiro S.A. (PETR3, PETR4)

Empresa pública na Bolsa de Valores – Isso não é privatização?

Apesar de ser uma estatal, em 1957, a empresa foi listada na Bolsa de Valores do Rio de Janeiro. Já em 1968, a Petrobras ingressou na Bovespa (Bolsa de Valores de São Paulo).

Todavia, foi em 2000, após a aprovação da Lei Federal nº. 9.478, de 6 de agosto de 1997, e da Lei Federal nº. 9.491, de 9 de setembro de 1997, que houve uma alienação maior de ações para a iniciativa privada, além da abertura de capital na Bolsa de Valores de Nova York. As leis também resultaram na quebra do monopólio da Petrobras (DE OLIVEIRA, 2005).

Quando uma empresa pública entra na bolsa de valores, significa que uma parte dela não será mais pública. Ou seja, pessoas físicas ou jurídicas poderão utilizar uma parte do seu dinheiro para comprar ações desta empresa. Estas pessoas tornam-se acionistas da empresa. Por sua vez, ações são pedaços/ frações de uma empresa. Mas isso não é uma privatização?

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Quando o governo mantém o controle de uma empresa pública, mas oferece ações em uma bolsa de valores, estamos diante de uma operação chamada capitalização. O objetivo é captar recursos de pessoas interessadas em investir nesta empresa pública e, em troca, estas pessoas recebem os chamados dividendos e, às vezes, outros benefícios (Ex: direitos de subscrição).

Dividendos são uma parte dos lucros que a empresa gera e que são repartidos a estes investidores (a estas pessoas que resolvem fazer parte da empresa). Direitos de subscrição permitem que o acionista compre novas ações (quando há uma nova capitalização, por exemplo) por um preço mais favorável ou antes de a empresa vender para novos investidores.

Para manter o controle sobre a empresa, ou o governo vende menos da metade de suas ações (fica com 50% das ações mais uma) ou ele divide as ações em dois tipos: ordinárias e preferenciais.

Ações ordinárias (no caso da Petrobras utiliza-se a sigla PETR3 para este tipo de ação) são aquelas que dão direito ao voto para o acionista. Numa assembleia geral de acionistas, as decisões normalmente são tomadas pela maioria dos votos, por isso o governo precisa da maior parte destas ações para deter o controle sobre a empresa pública (50% mais uma ação).

Já as ações preferenciais (no caso da Petrobras utiliza-se a sigla PETR4 para este tipo de ação), são as que dão preferência no recebimento de dividendos e no reembolso de capital em caso de falência ou liquidação da empresa, mas não dão direito a voto (quem as possui, não pode participar das votações nas assembleias).

Por isso, para haver a Privatização da Petrobras, não basta apenas abrir o capital na bolsa de valores. O governo precisa perder o controle sobre a empresa. A Lei Federal nº. 9.491, de 1997, apresenta, em seu artigo 4º, 7 (sete) alternativas para a privatização ou desestatização:

• alienação de participação societária, inclusive de controle acionário, preferencialmente mediante a pulverização de ações;
• abertura de capital;
• aumento de capital, com renúncia ou cessão, total ou parcial, de direitos de subscrição;
• alienação, arrendamento, locação, comodato ou cessão de bens e instalações;
• dissolução de sociedades ou desativação parcial de seus empreendimentos, com a conseqüente alienação de seus ativos;
• concessão, permissão ou autorização de serviços públicos.
• aforamento, remição de foro, permuta, cessão, concessão de direito real de uso resolúvel e alienação mediante venda de bens imóveis de domínio da União.

Observação: sim, é claro que utilizar a segunda opção (abertura de capital) na Petrobras, que já tem seu capital aberto na bolsa, não faz sentido. Mas lembre que a Lei se aplica a todos os casos. Logo, se há uma empresa estatal sem capital aberto, sua privatização poderá ocorrer pela simples abertura de capital, desde que o governo não fique mais com a maioria das ações com direito a voto.

Veja também: Privatização de estatal: como esse processo acontece?

Composição acionária atual – Quem são os donos da Petrobras?

Se o governo brasileiro não privatizou a Petrobras ainda, isso significa que ele precisa possuir, pelo menos, 50% mais uma ação em PETR3 (ações ordinárias). Para confirmarmos esta situação, devemos verificar a composição acionária da empresa. Vejamos:

Quadro Geral – Composição acionária (Maio 2022)

Ações ordinárias (PETR3, PBR-ADR)

Ações preferenciais (PETR4, PBR/A-ADR)

Como pode ser observado, do total de ações no mercado, apenas 36,61% pertencem ao governo (somando as participações da União e do BNDES). No entanto, quando falamos de ações com direito a voto, as ações ordinárias (PETR3), a União possui 50,30%, ou seja, mais da metade. Sendo assim, detém o controle sobre a Petrobras.

E agora, privatizar ou não?

Em primeiro lugar, faz-se necessário destacar que a privatização é apenas uma das formas de desestatização. A desestatização é utilizada pelo governo para transferir (delegar) certas atividades à iniciativa privada ou reduzir sua participação na economia, e compreende:

• a alienação de direitos que lhe assegurem, diretamente ou através de outras controladas, preponderância nas deliberações sociais e o poder de eleger a maioria dos administradores da sociedade;
• a transferência, para a iniciativa privada, da execução de serviços públicos, diretamente ou através de entidades controladas, bem como daqueles de sua responsabilidade.
• a transferência ou outorga de direitos sobre bens móveis e imóveis, nos termos desta Lei. (Adaptado do § 1º do art. 2º da Lei Federal nº. 9.491, de 1997)

A concessão de uma rodovia federal, a terceirização de serviços públicos, o leilão de bens móveis ou imóveis pertencentes à órgão público, a permissão para exploração de linha de transporte coletivo (ônibus), a delegação de hospital para organização social (entidades do terceiro setor), todos estes são exemplos de desestatização.

A privatização de qualquer empresa pública ou serviço público é um assunto polêmico há muito tempo. A verdade é que já são muitos os casos existentes no Brasil. Destacam-se as privatizações da Companhia Vale do Rio Doce, da Embraer, da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), da Usiminas, da Telebras e do Banespa.

Venda de ativos e de subsidiárias pela Petrobras:

A própria Petrobras já passou por um processo de redução dos seus ativos. O assunto foi parar no Supremo Tribunal Federal (STF) em dois momentos. Num primeiro, decidiu-se que uma estatal pode vender suas subsidiárias (empresas do mesmo grupo, que operam em outras atividades e parecem muito com filiais) sem o aval do Congresso Nacional.

Num segundo momento, o questionamento se deu a respeito da transformação de alguns ativos em subsidiárias. A Petrobras começou a transformar algumas de suas refinarias em subsidiárias para então vendê-las. Neste caso, o STF permitiu a continuidade do processo, tendo em vista que a negociação destes bens estava de acordo com tratativas junto ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE).

Dentre as subsidiárias já vendidas pela empresa estão: a Transportadora Associada de Gás (TAG), vendida em 2019, cujo controle atualmente pertence à Engie Brasil; a BR Distribuidora, vendida em 2021 diretamente na bolsa de valores; e a Refinaria Landulpho Alves, vendida em 2021 ao Mubadala Capital (fundo soberano de Abu Dhabi – Emirados Árabes Unidos).

A empresa também colocou à venda a Refinaria Abreu e Lima; a Refinaria Lubrificantes e Derivados do Nordeste (LUBNOR); a Refinaria Gabriel Passos (REGAP); a Refinaria Alberto Pasqualini (REFAP); a Refinaria Presidente Getúlio Vargas (REPAR) e a Refinaria Isaac Sabbá (REMAN). Isto pode indicar uma tendência à própria privatização da Petrobras em breve.

Argumentos a favor da privatização da Petrobras:

Segundo Rodrigues e Giambiagi (1998), são pelo menos dez argumentos geralmente citados como favoráveis para uma privatização:

• Capacitação do setor privado: o setor seria mais qualificado para desempenhar uma atividade econômica;
• Redução da dívida pública: os recursos obtidos com a privatização poderiam ser utilizados para a redução da dívida pública;
• Retomada dos investimentos por parte das empresas privatizadas: muitas estatais têm baixo nível de investimentos decorrentes dos problemas para obtenção de recursos;
• Modernização do parque industrial do país: mais investimentos e mais qualificação trariam uma modernização na indústria local;
• Concentração das atividades governamentais na provisão de bens e serviços tipicamente públicos: o Estado poderia focar nas suas atividades específicas;
• Fortalecimento do mercado de capitais: novos entrantes na bolsa de valores e com maior credibilidade para com os acionistas trariam melhorias ao mercado de capitais;
• Aumento da eficiência microeconômica: uma empresa fora de ingerência política teria maior foco na eficiência e desenvolvimento;
• Redução do déficit público: não haveria mais necessidade de aportes de recursos públicos para manter determinadas estatais;
• Estímulo à concorrência: sem um monopólio, novos concorrentes podem participar desta atividade econômica;
• Exemplo internacional: muitos países já adotam privatizações.

Com os escândalos descobertos durante uma série de operações da Polícia Federal, em especial, na chamada Operação Lava Jato, cujos alvos eram políticos, empresários e membros da alta cúpula administrativa de empresas públicas, os defensores da privatização da Petrobras incluíram um novo argumento para a sua defesa: a questão da corrupção nas estatais.

Argumentos contra a privatização da Petrobras:

Dentre os argumentos contrários a privatização da Petrobras, estão (RODRIGUES, GIAMBIAGI; 1998):

• O papel da empresa como indutora do desenvolvimento nacional: a Petrobras não teria um papel exclusivo de obtenção de lucro, mas também de desenvolver a nação por meio de uma atuação estratégica;
• A importância estratégica de fazer investimentos de risco: muitas vezes a aversão ao risco do setor privado impede de determinados investimentos relevantes se concretizem;
• A segurança nacional: a Petrobras executa atividades dentro um ramo estratégico para o país, sendo assim, caso a iniciativa privada assuma este mercado, pode haver um aumento na dependência e vulnerabilidade do país a terceiros;
• A situação de outros países, que também utilizam empresas estatais para a exploração do Petróleo.

Quanto ao argumento da corrupção, a privatização de uma empresa não impede a ocorrência de ilegalidades ou de situações similares. Basta se avaliar que dentro dos envolvidos na Operação Lava Jato estavam empresários. Outro exemplo, recentemente a empresa alemã, Volkswagen, esteve envolvida em um escândalo de fraude na emissão de poluentes em seus veículos.

A privatização da Petrobras por si só, não garante a melhoria da eficiência, conforme o professor Ildo Sauer, da USP. Dois casos emblemáticos, os desastres ocorridos nas cidades de Mariana e Brumadinho, em Minas Gerais, tiveram o envolvimento da Vale S.A., privatizada em 1997. Quando sob o controle estatal, não houve caso similar enfrentado pela empresa.

Mudanças possíveis em caso de Privatização da Petrobras:

Um estudo elaborado por Piagentini (2018) traçou uma série de possíveis efeitos decorrentes da privatização da Petrobras tendo por base as demonstrações contábeis da empresa e outros casos de privatização de estatais no Brasil. Ele concluiu que a privatização da Petrobras:

• Melhoraria a política de investimentos da empresa: Como a maioria dos casos de corrupção apresentados durante a operação Lava Jato eram decorrentes de compras / aquisições / construções superfaturadas, uma melhoria na política de investimentos geraria crescimento na empresa;
• Reduziria o número de funcionários e de benefícios pagos pela empresa: este movimento pode ser verificado em outros casos de privatização no país. Pode haver incentivo à produtividade;
• Diminuiria a ingerência política: a participação do governo pode levar a contratação de gestores apenas para satisfazer interesses partidários. Estes podem ter pouco conhecimento na área, o que prejudica o desenvolvimento da estatal;
• Maximizaria os resultados para o acionista: normalmente as empresas privadas visam a obtenção de lucros para dividi-los na forma de dividendos aos seus acionistas. Uma empresa focada nos acionistas, sempre procura maximizar os lucros;

O Tribunal de Contas da União (TCU) publicou, em 2022, um trabalho denominado Riscos e Oportunidades da transição para o novo Mercado de Refino. Nele, o TCU elencou alguns possíveis resultados do processo de privatização das refinarias da Petrobras: a curto prazo, a previsão é de possível aumento no preço dos combustíveis e pouca melhoria na eficiência do sistema de abastecimento de combustíveis. Todavia, com a elevação de investimentos na área, espera-se melhorias no médio e longo prazos.

Como forma de garantir os interesses da nação em assuntos estratégicos dentro da Petrobras, a União poderá utilizar de uma espécie de ação denominada “golden share”. Este tipo de ação concede poderes especiais ao governo para vetar determinadas alterações que prejudiquem o país (PAIVA, 2021).

As “golden shares” já foram utilizadas durante a privatização da Companhia Vale do Rio Doce, da Embraer e do Instituto de Resseguros do Brasil (IRB), por exemplo. Logo, este instrumento pode ser utilizado para manter um equilíbrio entre a função importante da empresa e a transição para a iniciativa privada.

VOCÊ SABIA?

• Em 2021, a Petrobras aparecia como 15ª maior empresa do mundo em refinamento de petróleo e na 181ª colocação do ranking Global 500 elaborado pela revista Fortune;
• Em 2000, o Governo Federal reduziu a sua participação na Petrobras para 55% do capital votante da empresa;
• A alienação das ações em 2000 rendeu aos cofres públicos da União um montante de R$ 7,269 bilhões (MUGNATTO, 2000);
• Em 2010, a empresa realizou um processo de capitalização (aumento de ações) captando mais de R$ 120 bilhões para investir no Pré-Sal;
• Os valores de alguns dos ativos já vendidos pela Petrobras são:

Referências:

• AGÊNCIA BRASIL – Petrobras assina contrato de venda de unidade de xisto no Paraná.
• BARROS, R. Petrobras vende refinaria no Ceará por US$ 34 milhões. Redação do Poder 360, 26 mai. 2022. Disponível em: <https://economia.uol.com.br//>. Acesso em: 27 jun. 2022.
• BRASIL. Lei nº. 2.004, de 3 de outubro de 1953 [e suas alterações]. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília: DOU, 3 out. 1953. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/>. Acesso em: 25 jun. 2022.
• _______. Lei nº. 9.478, de 6 de agosto de 1997 [e suas alterações]. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília: DOU, 7 ago. 1997. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/>. Acesso em: 25 jun. 2022.
• _______. Lei nº. 9.491, de 9 de setembro de 1997 [e suas alterações]. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília: DOU, 11 set. 1997. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/>. Acesso em: 25 jun. 2022.
• _______. Tribunal de Contas da União (TCU). Riscos e Oportunidades da transição para o novo Mercado de Refino. Brasília: TCU, Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Petróleo e Gás Natural (SeinfraPetroleo), 2022.
• BRIDJE (Instituto Brasileiro de Desenvolvimento, Justiça e Equidade). Monopólio: o que é e como afeta a economia?. Redação Politize! Publicado em: 15 dez. 2020. Disponível em: <https://www.politize.com.br/monopolio-o-que-e//>.
• CHIARADIA, K. Em briga por petróleo, Monteiro Lobato vê burrada imensa no país. Redação da UOL, 29 mar. 2019. Disponível em: <https://www1.folha.uol.com.br//>. Acesso em: 25 jun. 2022.
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