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Agora que você já sabe quem pode propor novas leis e quais tipos de leis (mais precisamente, proposições) podem ser apresentados ao Legislativo, vamos enfim começar a tratar do processo legislativo propriamente dito. Neste post, vamos ver como começa a tramitação de um projeto de lei pelo Congresso. A sua gestação, por assim dizer. O primeiro passo desse processo, após a apresentação do projeto à Câmara ou ao Senado, é observar o trabalho das comissões parlamentares.
Geralmente não se dá muito destaque na mídia ao trabalho dessas comissões e, assim, o público fica sabendo apenas dos projetos que são levados a votação de todos os parlamentares – o Plenário. Mas você sabia que muitos projetos de lei nem chegam a ir ao Plenário, sendo aprovados imediatamente depois de passar pelas comissões? Este e outros detalhes você confere neste post!
Veja também nosso vídeo sobre CPIs e momentos inusitados!
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1) O que são as comissões parlamentares?
As comissões parlamentares são grupos formados por membros de cada Casa Legislativa (Câmara e Senado). Elas analisam técnica e legalmente quase todos os projetos de lei apresentados a essas casas, para saber se eles têm as condições necessárias para se tornar uma lei. Além disso, elas também podem criar seus próprios projetos de lei.
Existem dois tipos básicos de comissões: as permanentes e as temporárias. As comissões permanentes são temáticas e analisam todas as novas propostas que estiverem relacionadas ao seu tema. São várias as comissões permanentes, tanto na Câmara, quanto no Senado. Existe, por exemplo, uma comissão para cuidar da agricultura, outra para cuidar da cultura, mais uma para analisar propostas que envolvem o desenvolvimento urbano, e assim por diante.
Já as comissões temporárias são formadas para analisar uma proposição específica. Existem comissões especiais, externas e também as comissões parlamentares de inquérito, as famosas CPIs. Todas elas deixam de existir depois da expiração do prazo ou depois de alcançarem seus objetivos.
Além disso, existem as comissões mistas. Elas são formadas no âmbito do Congresso Nacional, reunindo membros da Câmara e do Senado. Elas também podem ser permanentes ou temporárias.
2) Legal, mas por quantas comissões um projeto de lei precisa passar antes de ser aprovado?
Isso dependerá do assunto tratado pelo projeto em questão. Vamos exemplificar com base nas comissões da Câmara dos Deputados, que é a casa que inicia a tramitação de quase todos os projetos de lei.
Quase todos os projetos de lei devem passar por pelo menos uma comissão a cuja competência estiver relacionado o mérito da proposta. Por exemplo: um projeto envolvendo agricultura provavelmente passará pela Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural. Algumas vezes, o projeto está relacionado a mais de uma comissão. No total, ele pode ter seu mérito avaliado por no máximo três comissões diferentes.
Além das comissões que avaliam o mérito do projeto, se ele envolver questões financeiras e afetar o orçamento público, ele deve ser encaminhado à Comissão de Finanças e Tributação, para que seja averiguado se ele é compatível com o orçamento disponível. Se essa comissão concluir que o projeto não está adequado com a disponibilidade no orçamento (ou seja, se sair muito caro), o projeto não pode ser aprovado.
Por fim, é obrigatória a avaliação do projeto pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania. Essa comissão tem como missão avaliar se os projetos em discussão não contradizem a Constituição Federal e se estão corretas em termos jurídicos, legais e regimentais. Se essa comissão decidir que o projeto não tem condições de se tornar uma lei, a tramitação do projeto termina aqui mesmo.
3) Você sabia que um projeto pode ser aprovado sem ser votado no Plenário?
É isso mesmo. Nem todos os projetos chegam a ser levados a plenário, que é a reunião de todos os deputados. As comissões possuem o chamado poder de apreciação conclusiva (veja o artigo 58 da Constituição, § 2º, inciso I), que permite que elas mesmas concluam o destino das proposições (se elas devem ser aprovadas integralmente, aprovadas parcialmente, rejeitadas ou emendadas). Se as próprias comissões chegarem a uma conclusão comum sobre uma proposição (ou seja, se houver consenso de que a matéria deve ser aprovada, rejeitada, ou alterada), ela nem precisa ir para o Plenário.
A única forma de colocar o projeto em votação na Câmara em caso de uma decisão conclusiva das comissões é conseguir que 10% dos membros da casa legislativa (52 deputados ou 9 senadores) peçam, por meio de recurso, que o projeto seja levado ao Plenário. Os parlamentares têm cinco sessões ordinárias depois da conclusão do trabalho das comissões para apresentar esse recurso.
Além disso, nem todo tipo de proposição pode ser aprovado apenas com o aval das comissões. O regimento da Câmara obriga que alguns projetos sejam levados ao Plenário de qualquer forma. São eles os projetos de:
(i) lei complementar;
(ii) código (como o Código Penal);
(iii) iniciativa popular; e
(iv) projetos criados por alguma comissão;
(v) projetos vindos do Senado;
(vi) projetos que tramitam em regime de urgência;
(vii) finalmente, no caso de as comissões apresentarem conclusões divergentes, o projeto de lei também precisa ser votado no Plenário.
4) Quanto tempo pode demorar a tramitação nas comissões?
A tramitação dos projetos de lei pelas comissões pode demorar bastante tempo. Existem tipos de regimes de tramitação. O mais comum é o regime ordinário, que permite a cada comissão levar até 40 sessões ordinárias para chegar a uma conclusão sobre um projeto. Outros tipos de regime são: o prioritário (10 sessões; projetos de lei ordinária não podem tramitar nesse regime); e o de urgência (5 sessões; projeto precisa ser levado ao Plenário).
Isso significa que cada vez que uma comissão termina sua análise de um projeto de lei ordinária, a comissão seguinte recebe um novo prazo de 40 sessões para trabalhar. Nesse tempo, as comissões também acabam arquivando projetos, ou sugerindo emendas, o que faz o processo tornar-se ainda mais longo. Por isso, um projeto pode levar meses para ser totalmente apreciado por todas as comissões.
5) Qual a importância do trabalho das comissões parlamentares?
O trabalho das comissões, em teoria, é mais técnico, em um nível que muitas vezes vai além da compreensão do público, que pode não entender questões de constitucionalidade ou de orçamento público. Sem um trabalho de análise prévia, correríamos o risco de termos leis incompatíveis com os princípios constitucionais e sem a técnica legislativa adequada, ou com vícios de forma, falhas que causariam insegurança jurídica na população.
Mesmo o trabalho das comissões sendo tão importante, acabamos associando o trabalho de deputados ou senadores principalmente àquelas reuniões nos auditórios do Congresso, com longos e acalorados debates e extensas votações. Ou seja, associa-se o processo legislativo ao Plenário. Mas o Plenário é apenas o ponto final, ao qual se chega após a análise e deliberação das comissões.
Para complementar os seus conhecimentos, confira este episódio do Diário da ALESP, feito em parceria com a RAPS Brasil, em que os deputados estaduais falam um pouco mais sobre o trabalho das comissões parlamentares:
Conseguiu entender como funciona a tramitação nas comissões? No próximo texto, vamos conferir como acontecem as coisas no plenário!
Para saber mais:
Regimento Interno da Câmara – Poder conclusivo das comissões – O papel das comissões – Lista das comissões permanentes da Câmara
