Em outubro de 2020, um dos assuntos mais comentados no país foi um decreto emitido pelo Governo Federal que permitia a “elaboração de estudos de alternativas de parcerias com a iniciativa privada para a construção, a modernização e a operação de Unidades Básicas de Saúde dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”.
Por um lado, críticos alegaram que isso abriria espaço para a privatização dos serviços de saúde no Brasil e seria o fim do Sistema Único de Saúde – SUS. Por outro lado, defensores da medida afirmaram que serviços públicos prestados por entes privados não deixam de ser serviços públicos.
Nesse artigo, iremos entender o que são serviços públicos, como são prestados e o que significa a terceirização desses serviços.
O que são serviços públicos?
Na definição de Celso Bandeira Melo, serviços públicos são
“toda atividade que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, de oferecimento, de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administradores, sob um regime de direito público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais – instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo”.
Em resumo, isso significa que os serviços públicos dizem respeito às atividades de interesse público que visam atender às necessidades coletivas da população, como, por exemplo, os serviços de saúde e educação.
Segundo nossa Constituição, o Estado brasileiro é responsável por garantir uma série de direitos ao cidadão através de serviços públicos, mas isso não significa que estes serviços devem ser prestados exclusivamente por entes públicos. Na verdade, existem diferentes possibilidades de modelo de oferta envolvendo a contratação de organizações privadas para a prestação parcial ou integral de um determinado serviço público, sem que isso altere o seu caráter público.
Esse entendimento vem sendo evidenciado ao redor do mundo desde o final dos anos 70. Conhecido como New Public Management – NPM, essa ideia começou a se difundir em países como a Grã-Bretanha, Estados Unidos da América e Nova Zelândia.
New Public Management
O NPM representa um conjunto de práticas gerenciais e valores baseados na livre-iniciativa e do mercado, na produtividade e na redução da intervenção estatal na economia. Essas práticas atuariam sobre o Estado, o governo e a administração pública, dentro do novo contexto mundial globalizado, nos campos social, político e econômico. Ressalta-se que essa corrente teórica é composta por uma diversidade de práticas e filosofias administrativas.
O autor Cristopher Hood define alguns dos pontos centrais do NPM:
1. Desagregação do serviço público em unidades especializadas, e centros de custos;
2. Competição entre organizações públicas e entre organizações públicas e privadas;
3. Uso de práticas de gestão provenientes da administração privada;
4. Atenção à disciplina e parcimônia;
5. Administradores empreendedores com autonomia para decidir;
6. Avaliação de desempenho;
7. Avaliação centrada nos outputs.
Segundo a corrente, como pode ser observado no item 2, a prestação dos serviços públicos deveria ser competitiva, de modo a levar a melhor gestão de tais serviços. Isso significa, para a corrente, incluir a gestão privada na prestação dos serviços de forma a estimular a competição e melhorar a prestação dos serviços à população, além de diminuir os custos.
No Brasil, os conceitos provenientes da chamada New Public Management foram introduzidos através Reforma Geral do Estado (1995), capitaneado pelo Ministro Bresser-Pereira. Um dos objetivos principais da reforma era a modernização do serviço público no país, especialmente:
- Aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade de governar com efetividade e eficiência, voltando a ação dos serviços do Estado para o atendimento dos cidadãos;
- Limitar a ação do Estado àquelas que lhes são próprias, reservando, em princípio, os serviços não-exclusivos para a propriedade pública não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado, para a iniciativa privada.
Assim, naquele momento, a reforma propôs uma distinção mais nítida entre o que é público e o que é estatal. O objetivo era melhorar os serviços públicos, para isso considerava que a prestação de tais deveria ser executada por organizações sem fins lucrativos (pública), ao invés da das organizações burocráticas tradicionais (estatal).
Segundo Bresser Pereira, o NPM “é um modelo estrutural porque não se limita a estratégias de gestão, mas envolve mais do que mudanças organizacionais: implica mudanças na estrutura do Estado, porque envolve todo tipo de parcerias público-privadas, porque os serviços sociais e científicos que a sociedade exige que o Estado 233 forneça são terceirizados para organizações não-estatais. É um modelo de gerência que é também um modelo de “governança” porque envolve outros atores, além do próprio governo, no processo de governar”.
Modelo, nesse caso, significa a representação simplificada de um desenho institucional e da relação entre os agentes.
Do ponto de vista de Modesto: “Nessa nova ordem de ideias, tem-se que o Estado não deve nem tem condições de monopolizar a prestação direta, executiva, dos serviços públicos e dos serviços de assistência social de interesse coletivo. Esses podem ser geridos ou executados por outros sujeitos, públicos ou privados, inclusive públicos não-estatais, como associações ou consórcios de usuários, fundações e organizações não-governamentais sem fins lucrativos, sempre sob a fiscalização e a supervisão imediata do Estado.”
Quais são os tipos de bens?
Antes de vermos como são prestados os serviços públicos, é importante entender a natureza dos bens, que pode ser resumida nessa quadro elaborado por Ostrom:
A natureza dos bens pode ser classificada de acordo com seu potencial de exclusão e do grau de compartilhamento.
A exclusão ocorre quando usuários em potencial podem ter o acesso à bens ou serviços negados. Por exemplo, a compra de um tênis é exclusiva, entretanto, pescar um peixe no rio não.
O consumo ou uso de um bem por uma pessoa pode excluir/subtrair (individual) ou não (uso comum) o seu consumo ou uso por outras na mesma quantidade e qualidade. Por exemplo, um corte de cabelo é individual, já energia elétrica em um poste é de uso comum.
Combinando essas duas características temos:
Em geral, a administração pública atua sobre os bens públicos, mas atua também em outros bens, em especial os tarifados e partilhados.
A forma mais comum de intervenção do governo em bens não públicos é pela própria unidade de produção, ou seja, o próprio governo administra a prestação de serviços. Um exemplo é o departamento de bombeiros.
Mas existem outras formas:
- Contratação de uma empresa privada, por exemplo, para pavimentar uma rua;
- Estabelecer padrões de serviços e deixar para cada consumidor selecionar um fornecedor particular e adquirir o serviço, como acontece, por exemplo, em serviços de táxi;
- Emitir comprovantes às famílias, permitindo a elas adquirir serviços de qualquer fornecedor autorizado. É o caso, por exemplo, do vale-refeição;
- Contratação de outra unidade governamental. É o caso, por exemplo, de consórcios para depósito e tratamento de resíduos sólidos.
Então, como são prestados os serviços públicos?
Os serviços públicos, além de serem prestados por unidade governamental ou empresas públicas, podem ser prestados através de Parcerias, Lei de Licitações, Entidades do Terceiros Setor, Concessões, Parcerias Público-Privadas, Regime Diferenciado de Contratações, entre outros.
E como será que isso se aplica a discussão do SUS? Confira no nosso vídeo.
Vamos entender a diferença entre essas formas de prestação de serviços públicos:
Parcerias
As parcerias, em geral, são utilizadas para obtenção de bens e serviços necessários à prestação de diversas atividades, podendo envolver montantes financeiros ou não. São importantes para integrar agentes privados na prestação de serviços públicos ou no fornecimento de bens. A transparência é essencial nesse tipo de parceria.
Lei de Licitações e Regime Diferenciado de Contratações
As contratações via Lei de Licitações são um processo administrativo para selecionar empresas aptas a bem executar determinados contratos administrativos, com o objetivo de escolher a proposta mais vantajosa para o Administração Pública. Um exemplo é a contratação de uma empresa para realizar podas de árvores.
Como forma de simplificar o processo e garantir agilidade em grandes obras, foi criado o Regime Diferenciado de Contratações, que inicialmente foi utilizado para obras e serviços da Copa e Olimpíadas, mas tem seu uso continuado, em especial nas empresas públicas.
Entidades do Terceiro Setor
As contratações com o terceiro setor podem ser realizadas com Organizações Sociais (OS) ou Organizações da Sociedade Civil (OSC).
As OS’s são entidades privadas sem fins lucrativos que recebem a qualificação do Poder Público para poder assumir atividades desempenhadas como serviços públicos, que podem incluir ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde. Para isso, são celebrados Contratos de Gestão, no qual consta a contraprestação pelo alcance da meta de desempenho. Essas entidades poderão receber recursos orçamentários e bens públicos. Além disso, podem contratar empregados e compras de bens e serviços de forma direta, sem concurso público ou processo licitatório. Um exemplo são os hospitais públicos gerenciados por OS’s.
Já as OSC’s são entidades privadas sem fins lucrativos, ou seja, que desenvolvem ações de interesse público e não têm o lucro como objetivo, e englobam as associações e fundações, as cooperativas sociais e as que atuam em prol do interesse público e as organizações religiosas. Essas são reguladas através do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil -MROSC, que veio para aperfeiçoar o ambiente jurídico e institucional relacionado às organizações da sociedade civil e suas relações de parceria com o Estado. Um exemplo de contratação via MROSC são a utilização pelo poder público de comunidades terapêuticas ligadas a credos evangélicos.
Concessões
A concessão é o contrato entre a administração pública e uma empresa privada, pelo qual é transferida a execução de um serviço público. Isso, para que exerça este em seu próprio nome e por sua conta e risco, mediante tarifa paga pelo usuário, em regime de monopólio ou não, por exemplo, as rodovias com pedágio.
Parceria Público-Privada
Por fim, as parcerias público-privadas são, em suma, contratos firmados entre os setores público e privado, nos quais o setor privado, mediante pagamento, presta determinado serviço ao setor público. Elas pode ser administrativas ou patrocinadas. A PPP administrativa é aquela em que o pagamento ao setor privado, prestador do serviço, vem somente dos cofres públicos. Na PPP patrocinada, por outro lado, uma parte do pagamento vem dos recursos do governo e outra parcela é originária do bolso dos usuários do serviço.
Vale ressaltar que privatizações são quando um bem público torna-se privado, a exemplo do que ocorreu com a mineradora Vale do Rio Doce, em 1997. Assim, privatizar é diferente das modalidades descritas, onde o bem continua sendo público, apenas a prestação de serviços é realizada por outros entes.
A discussão sobre o Decreto º. 10.530/2020
Para finalizar, voltamos ao Decreto 10.530/2020, emitido pelo Governo Federal, que permitia a “elaboração de estudos de alternativas de parcerias com a iniciativa privada para a construção, a modernização e a operação de Unidades Básicas de Saúde dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”.
Por um lado, críticos afirmaram que isso abriria espaço para a privatização dos serviços de saúde no Brasil e seria o fim do Sistema Único de Saúde – SUS. Além disso, foi criticado que a medida tenha sido feita por meio de um decreto, o qual não passa pela discussão no Poder Legislativo.
Saiba mais: o que é um decreto presidencial?
Por outro lado, de acordo com os apoiadores, serviços públicos prestados por entes privados não deixam de ser serviços públicos. Além disso, nessa visão, a abertura de serviços públicos à gestão privada iria trazer uma maior eficiência no uso de recursos públicos, um maior investimento na área da saúde e uma melhor prestação dos serviços.
Um dia depois de publicado no Diário Oficial da União, o Decreto foi revogado.
Agora que sabem mais sobre o tema, qual a opinião de vocês sobre a participação de entes privados na administração de serviços públicos?
REFERÊNCIAS
Celso Antonio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, cit. 32ª ed.
Cristohper Hoof. A Public Management for All Seasons, 1990.
