Projeto Desenvolver Itabira: agilidade nas compras públicas

Em outro post, falei sobre as mudanças promovidas na gestão da Procuradoria-Geral Municipal de Itabira, Minas Gerais, que geraram maior eficiência no trabalho deste órgão. Quando os efeitos dessas mudanças puderam ser de fato sentidas, toda a Prefeitura de Itabira passou a notar uma mudança de agilidade e segurança jurídica que a PGM tinha a transparecer. Não demorou muito para que o prefeito chamasse a equipe em seu gabinete para uma conversa:

– “Olha, estou orgulhoso do trabalho da PGM, e dá para sentir substancialmente uma mudança de dinamicidade” – disse o Prefeito surpreso com a diminuição de 80 para 2,3 dias para cada parecer jurídico – “mas tenho um receio de que este trabalho não é suficiente por si. Não basta sermos ágeis na PGM, se todas as outras fases dos processos internos continuam demoradas”. Os outros gargalos foram se tornando mais e mais evidentes na medida que não dava mais para colocar toda a culpa na demora da PGM.

Foi então que propusemos a ele um desafio maior – “Por que não trabalharmos o processo de suprimentos (licitações públicas) como um todo?”. Sabia que dava para mexer naquele emaranhado de sistemas e engrenagens para acelerar os processos de compras na prefeitura.

O prefeito autorizou. E assim, começou a surgir o projeto Desenvolver Itabira. Tínhamos muito trabalho pela frente.

PRIMEIROS PASSOS

Exatamente como tínhamos começado a trabalhar no processo de gestão da PGM, o primeiro passo foi a contratação de uma consultoria especializada em gestão de automação de processos para pensar conosco metodologias e diretrizes para a execução do projeto.

Numa primeira rodada de café e brainstorming com a equipe de consultores, surgiu uma das ideias que mudariam o jogo – um deles me perguntou: “Por que não trabalhamos com dois indicadores ao invés de um só: além da agilidade nas compras públicas, também nos esforçamos para incluir o aumento de compras públicas no mercado local?”

Aquela pergunta fazia todo o sentido do mundo – estava em início de evidência nos setores empresariais e também na iniciativa pública o desenvolvimento dos pequenos negócios locais como uma política de geração de emprego e renda, de valorização do empreendedorismo e, consequentemente, de melhoria de qualidade de vida da população local – principal motivo de estarmos ali na Prefeitura da cidade.

Foi-nos mostrado o que estava sendo desenvolvido por grandes empresas mundo afora, como a Chevron e a NASA, que dedicavam boa parte do seu tempo investindo no mercado local para criação de fornecedores para suas próprias demandas, o que gerava um ecossistema produtivo que incentivava a economia local como uma forma dessas corporações de retribuir à comunidade que os acolheu. Ficamos todos encantados e começamos a “arregaçar as mangas”.

REALIZANDO UM DIAGNÓSTICO

Como todo trabalho de gestão para resultados, precisávamos saber qual era a situação atual àquela época – ninguém na prefeitura sabia quanto tempo e dinheiro gastávamos com nossa área de suprimentos, quanto tempo demorava um processo licitatório ou muito menos qual o percentual de compras públicas que vinham de fornecedores locais.

Após muito trabalho entre colher e analisar dados, chegamos aos primeiros indicadores: o município de Itabira gastava, em seu processo interno de licitações, uma média de 199 dias/processo. E isso considerando apenas o tempo levado entre a requisição da licitação e a data da assinatura do contrato – havia ainda todo um trabalho de cotação de preços e elaboração do termo de referência, por exemplo, que não puderam ser quantificados, mas que nos levavam a crer que um processo de compras públicas local demorava aproximadamente um ano.

Se o primeiro indicador não era nada favorável, o outro também se mostrou uma grande decepção – apenas 15% do total de compras públicas da prefeitura de Itabira vinha do mercado local.

A primeira pergunta que nos veio à mente foi: “mas por que só 15%?”. Não fazia sentido nenhum. Havia a proximidade aparente, mas nada mais contribuía para inserir o fornecedor local nos quase R$ 200 milhões anuais que a prefeitura gastava todo ano com suprimentos.

O prefeito constantemente reclamava conosco que uma série de aquisições municipais vinham dando dores de cabeça por serem adquiridos com fornecedores de São Paulo, Rio de Janeiro ou Rio Grande do Sul, por exemplo. Num desses casos, os uniformes escolares simplesmente não chegaram a tempo do início das aulas por conta do grande volume de chuvas que assolou o RS em 2013/2014. Como os fornecedores eram de longe e o contato difícil, a municipalidade sofreu prejuízos inestimáveis. Era evidente o dilema – se dava para beneficiar o mercado local, por que comprar longe e estar sujeito a esse tipo de dificuldades?

Era claro, entretanto, que o dilema era incrivelmente complexo – como desenvolver os pequenos negócios locais sem ferir a Constituição, a lei de licitações e o princípio da livre concorrência? Bom, começava aí um trabalho jurídico que nos demandaria tempo nos meses seguintes.

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DESAFIOS

Um dos primeiros desafios foi aproximar a Prefeitura do mercado local. Reunimos com as entidades de classe representativas dos comerciantes locais – a ACITA (Associação Comercial de Itabira) e a CDL (Câmara de Dirigentes Lojistas) para procurar entender o cenário e buscar respostas à baixa aderência dos fornecedores da cidade nas licitações municipais.

Após conduzir uma pesquisa entre os comerciantes da cidade, chegamos a algumas das respostas básicas. Eis os principais motivos da falta de interesses deles com as licitações municipais:

• A Prefeitura nunca foi próxima de nós (falta diálogo com mercado local);
• Não sabemos como participar;
• A Prefeitura é má pagadora (demora muito a pagar);
• Ninguém lê o Diário Oficial do Município;
• Participar de licitações é muito burocrático;
• Preferimos vender para outros grandes “players” da cidade, como a Vale, por exemplo.

Com o diagnóstico em mãos, ficou mais fácil conduzir os trabalhos, tanto internamente (para acelerar o processo e diminuir as burocracias), quanto para aumentar a fatia de fornecedores locais e pequenos negócios nas compras municipais. Após reuniões de desenvolvimento das estratégias do projeto, estabelecemos nossos objetivos, assim traçados:

• Aumentar número de empresas itabiranas vencedoras de licitações;

• Aumentar número de empresas itabiranas cadastradas na Prefeitura;

• Aumentar número de microempresas (ME) e empresas de pequeno porte (EPP) vencedoras de licitações;

• Redução da burocracia para facilitar o acesso aos pequenos negócios locais;

• Acelerar processos de licitação;

• Acelerar o processo interno de pagamento de notas fiscais aos pequenos fornecedores.

Esses seriam nossos indicadores para os próximos anos. Fixamos esses indicadores nas paredes e tínhamos como meta melhorá-los – e daríamos o máximo de nossas mentes e corações para isso.

REGULAMENTAÇÃO DAS COMPRAS PÚBLICAS NO MUNICÍPIO

Estávamos próximos ao início da Copa do Mundo de 2014. As atenções do mundo inteiro se voltavam para o Brasil. Numa dessas ocasiões, me deparei com revistas e publicações internacionais, como a revista francesa France Football, que retratavam o atraso das licitações e obras da Copa como um fantasma no Brasil e nosso pior pesadelo recente.

Aquilo era de fato um gargalo gigantesco. As licitações públicas demoravam anos a fio, o que gerava aditivos intermináveis e a frustração da não-entrega nos prazos estabelecidos. No caso da Copa, ela seria no prazo pré-estabelecido, quer quiséssemos, quer não. E foi aí que o jeitinho brasileiro criou uma ferramenta muito interessante, que mudaria o jogo, no Brasil e em Itabira – o Regime Diferenciado de Contratações (RDC).

Basicamente, o RDC vinha substituir o modelo convencional das concorrências públicas da Lei Federal nº. 8.666/93 para as obras da Copa do Mundo e das Olimpíadas, e, posteriormente, com a apresentação clara de resultados práticos de dinamicidade, foi adotada em outras alternativas de obras federais.

No auge das discussões, em âmbito nacional, sobre licitações mais rápidas, Itabira corria contra o tempo para implantar seu próprio modelo. Nessa perspectiva, inovar no mundo jurídico era a única opção viável. O sistema tradicional amarrava muito os órgãos públicos, que precisavam percorrer caminhos cujos fluxos eram “burrocráticos” e demorados. Era preciso interferir no marco regulatório.

Assim, em de 15 de abril de 2014, aprovamos em Itabira a Lei Municipal nº 4.672, que regulamenta as aquisições públicas em âmbito municipal. Aquilo foi um marco. Antes da lei, seguíamos unicamente a regulamentação federal (Lei 8.666/93), tida por nós como altamente retrógrada. Claro, a lei municipal inovava onde podia. Podíamos até ter inovado além dos limites da razoabilidade, mas nos tornaríamos vulneráveis a interpretações conservadoras dos órgãos de fiscalização. Inovamos na medida do possível.

Uma das inovações foi a aplicação municipal do RDC. Mas tivemos outras. A adoção do princípio do menor-melhor preço, a inversão de fases na concorrência pública (que passou a usar a inteligência procedimental dos pregões) e a unificação de recursos foram algumas das outras ferramentas utilizadas na nova lei.

Além da interferência no marco regulatório, precisávamos rever os fluxos internos e reduzir as burocracias que emperravam os processos licitatórios. As mesmas metodologias utilizadas no processo de gestão da PGM estavam de volta. Padronizamos os entendimentos e as ferramentas do dia-a-dia – editais, termos de referência e pareceres internos, por exemplo, foram redesenhados, bem como o caminho percorrido pelo processo licitatório. Criamos IPTs (Instrução de Procedimento de Trabalho), que instruíam os servidores públicos a como proceder no caso de impugnações e recursos, compras de menor valor, aderência ao orçamento público, gestão e fiscalização de contratos, sanções administrativas e concorrências públicas.

DIMINUIÇÃO DA BUROCRACIA

Um dos momentos mais marcantes naquele processo foi a alteração do número de documentos que a Prefeitura requisitava para o licitante; afinal, uma das maiores reclamações dos pequenos fornecedores era que a prefeitura era demasiada burocrática. E fomos descobrir que realmente era – mais do que pensávamos.

Ao iniciarmos o projeto, vislumbramos que o município pedia aos concorrentes em qualquer licitação nada menos que 21 documentos. Era uma lista interminável de documentos, muitos deles autenticados, alguns de difícil acesso ou dispendiosos para se ter sempre na mão.

Após analisarmos esse cenário à luz da legislação federal e municipal, descobrimos que podíamos reduzir significativamente a quantidade de documentos. Alguns deles podiam inclusive ser emitidos por nós mesmos.

Especificamente, um caso era particularmente emblemático: a situação da CND municipal – nesse caso, a Prefeitura (departamento de licitações) requisitava um documento da própria prefeitura (secretaria de fazenda). Por que não criar uma sinergia entre secretarias para desburocratizar o processo e torná-lo mais rápido e eficiente?

Resultado: baixamos o número de documentos exigidos ao cadastro de 21 para 6 documentos; muitos foram dispensados por serem irrelevantes; outros, passamos a buscá-los nós mesmos. O processo de venda para a municipalidade começou a ficar mais fácil e interessante aos pequenos negócios locais.

ATRAINDO PEQUENOS NEGÓCIOS

Os pequenos negócios no Brasil há muito deixaram de ser mero retrato de uma parcela diminuta, desorganizada e inexpressiva economicamente para ser o sustentador da nossa economia. Hoje, segundo a Fundação Getúlio Vargas, temos no país 2,7 milhões de microempresas (ME) ou Empresas de Pequeno Porte (EPP), o que representa 95,3 % de todas as empresas do país. Em 2014, elas geraram um saldo positivo de quase 800 mil empregos, enquanto as grandes empresas demitiram 112 mil; e geraram naquele ano mais de R$ 833 bilhões. Estas empresas já são realidade e verdadeiro sustentáculo da economia brasileira.

Sua expressividade no cenário econômico ao redor do mundo fez com que os EUA criassem uma força-tarefa especial de políticas públicas para os pequenos negócios (Supporting Small Business), sob a administração Obama. No Brasil, não ficamos para trás: em abril de 2013, foi inaugurada a Secretaria da Micro e Pequena Empresa da Presidência da República, com status de ministério, para coordenar as políticas públicas para o setor.

No caso de Itabira, a realidade precisava ser alterada de maneira rápida e com diálogo constante com os fornecedores locais, o que daria a forte impressão de que falávamos sério e que tínhamos um projeto ousado.

Ao verificar o cadastro interno da prefeitura, descobrimos que pouco mais de 150 empresas locais estavam cadastradas; tínhamos na cidade mais de 4 mil delas. Daí pensamos: “Se Maomé não vai até a montanha, a montanha vai até Maomé”.

Criamos uma equipe móvel que seria responsável pelo que chamamos de Cadastro Pró-ativo. A ideia era simples: visitar os pequenos fornecedores locais para explicar sobre as compras públicas locais, incentivá-los a participar de licitações e cadastrá-los em nosso sistema. Caso eles demonstrassem interesse, ajudávamos a tirar os documentos necessários e, com a ajuda das entidades comerciais, enviávamos diretamente ao e-mail deles os editais licitatórios, incentivando-os a participar. Os documentos deles, que já estavam em nossa posse, serviam para fins de habilitação; e caso eles ganhassem, tinham prazo estendido para renovar aqueles que eventualmente perderam a validade (como certidões negativas de débito, p. ex).

Demos ainda a possibilidade do cadastro online, que serviria para os mesmos efeitos do que o que dissemos acima. Realizamos rodadas de negócios com os comerciantes locais, com o intuito de aproximá-los da prefeitura e de mostrar que participar de uma licitação não era um bicho de sete cabeças. Mostramos a eles a potencialidade do mercado de compras governamentais – no Brasil, eram quase R$ 400 bilhões de reais/ano; em Itabira, quase R$ 200 milhões. Demonstrávamos a eles que aquilo era parte de uma política pública de valorização da localidade, mas que para isso eles precisavam participar dos pleitos e serem competitivos. A logística já oferecia diversas vantagens na formação do preço e da participação das licitações.

Uma das ideias que tivemos que foi das mais fantásticas foi a da realização de pregões fora do ambiente da prefeitura. Na percepção dos comerciantes locais, o setor de licitações municipais era um lugar frio, fechado, escuro e cheio de tramas. Queríamos mostrar que não era. A ideia: realizar licitações em ambientes públicos.

Nesse intuito, fizemos pregões presenciais nas sedes das associações comerciais da cidade e divulgamos a toda a cidade para ver como era uma licitação pública. Os espaços rapidamente lotavam e os lances por menores preços causavam um frenesi em muitos espectadores que jamais tinham participado de um evento como aquele.

Aliás, vale aqui um destaque. Desde o advento da Lei Federal n. 10.520/02, institucionalizou-se aos poucos no Brasil a figura do pregão eletrônico. São muitos os seus benefícios – a utilização de tecnologia que aproxima fornecedores de todo o Brasil a um certame da mais remota localidade do país, em tempo real, foi motivo de orgulho, e ainda o é. Somos pioneiros e avançados nesse sistema.

Mas, com a adoção, em Itabira, de uma política pública de desenvolvimento dos pequenos negócios locais, resolvemos mudar e voltar a realizar pregões presenciais com mais frequência em determinados nichos estratégicos para a economia local. Os pregões presenciais diferem dos eletrônicos pelo certame em dia e local marcados e pela necessidade de um preposto das empresas presentes à sessão. Estudos já comprovaram que os pregões, quando na via presencial, acirram os lances e aumentam a competitividade.

Vários outros benefícios foram sendo garantidos aos pequenos negócios nas licitações municipais, tais como aqueles prescritos na então recente Lei Complementar 147, que alterou o Estatuto Nacional das Micro e Pequenas Empresas (LC 123). Alguns exemplos são as compras exclusivas para ME e EPPs; habilitação tardia; cotização obrigatória de até 25% dos grandes contratos; aquisições por dispensa em razão do valor; benefício de se pagar até 10% a mais às ME ou EPPs locais, entre outros. Outras estratégias, como a adoção de cláusulas de perímetro, por exemplo, fizeram parte do cotidiano do projeto.

Em nossos estudos de direito comparado, fomos descobrindo outras ferramentas que nos deixaram imensamente entusiasmados, e replicar os modelos que deram certo virou obrigação da equipe. Uma delas foi especialmente interessante.

Nos últimos anos, alguns países da América do Sul, como o Chile, iniciaram a apresentação, ao mercado, de um planejamento anual de aquisições governamentais, como forma de mostrar à comunidade aquilo que iriam adquirir no ano vindouro, com ensejo de programar e preparar o mercado para as futuras licitações. Achamos a ideia fantástica. “Por que não?” passou a ser frase de efeito. Tínhamos mais um objetivo em curso.

Nas semanas que se passaram, uma parte da equipe ficou responsável por coletar dados das compras realizadas na série histórica, analisar o PPA, LOA e LDO do próximo ano, investigar novas demandas e compilar o material para apresentação ao mercado local. E foi o que fizemos. Em dezembro de 2014, apresentamos na sede da CDL o nosso próprio Planejamento Anual de Compras – PAC. Havia de tudo: de computadores a cestas básicas; de tijolos a materiais de escritório. Havia quantidades programadas e valores especulados, e os interessados no mercado local puderam, desde então, se programar para participar dos pleitos que viriam no próximo ano.

Enviamos à Câmara Municipal a inserção do Projeto Desenvolver Itabira no Plano Plurianual (PPA), para fazer do projeto um processo, contínuo e duradouro. Para isso, capacitamos os servidores públicos locais com cursos e treinamentos, além dos IPTs, que passaram a ser rotina na administração.

Em parceria com o SEBRAE, criamos mecanismos de formação de empreendedores na cidade capazes de usufruir da fatia de compras governamentais, investindo tempo em capacitação no plano de negócios e na competitividade. Fomos certificados pelo próprio SEBRAE como um Município aderente de políticas públicas de desenvolvimento local, o que muito nos deixou orgulhosos.

Ainda, entendemos que um havia um gap enorme entre a universidade e a prática, e que tínhamos nos estudantes universitários da cidade uma oportunidade tanto de inseri-los nos processos de inovação que desenvolvíamos na administração pública, quanto de aproveitarmos sua jovialidade e criatividade para ajudarmos nas inovações.

Dessa forma, firmamos um convênio entre a universidade local e a Prefeitura, que integrou alunos de vários cursos, como Direito e Administração, pagando-lhes bolsas de iniciação científica para que eles desenvolvessem linhas de pesquisa nas áreas do Projeto. Formávamos equipes multidisciplinares competentes e dedicadas que nos ajudaram até o final.

O resultado, muitas vezes imperceptível no curto prazo, foi sentido por toda a cidade. Recebíamos feedbacks constantes de pequenos negócios locais que contrataram mais uma ou duas pessoas depois de venderem para o Município. Alguns setores, como o da agricultura familiar, eram bonitos de se ver – priorizamos esses negócios na aquisição de merenda escolar, de maneira sustentável tanto para o planeta, quanto para os pequenos agricultores daquelas localidades.

O efeito mais expressivo, entretanto, veio alguns meses após, quando foi divulgado o índice CAGED (Cadastro Geral de Empregados e Desempregados) daquele ano. Itabira, uma cidade tipicamente mineradora e historicamente dependente da mineração, recebeu uma luz no fim do túnel. Isso porque sempre nos preocupamos, como cidadãos, com o fim do ciclo da mineração e os efeitos nocivos dessa ruptura iminente. Naquele ano, o CAGED mostrou que o setor da indústria de mineração sofreu a mais amarga das recessões, com desempregos em massa, maiores que em qualquer outra cidade brasileira. A boa notícia, veio com o resultado do setor de comércio e serviços: estes superaram o balanço de emprego, sendo pioneiramente o maior empregador da cidade e sustentador da economia local.

Conseguimos alcançar o objetivo intangível: a cidade aos poucos ia se preparando para a iminente arrefecida da extração mineral e buscando outras alternativas.

RESULTADOS DO DESENVOLVER ITABIRA

Ao final de um ano de projeto, apresentamos os dados compilados nos últimos 12 meses de ação. Em todos os indicadores, recebemos resultados muito acima do esperado. O tempo médio de licitação da prefeitura caiu de 199 para 60 dias, uma redução de aproximadamente 70%.

O resultado mais comemorado, entretanto, veio dos indicadores sociais do projeto: a fatia de compras públicas realizadas no comércio local saltou significativamente, de 15% para 61,1%, o que significou a injeção de quase R$ 80 milhões a mais no comércio local; ainda, o percentual de micro e pequenas empresas vencedoras das licitações municipais alcançou 78,57%.

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Após a divulgação dos resultados daquele ano, toda a equipe tinha muito a comemorar. Mas sabíamos que tínhamos imensos desafios nos próximos anos; um deles – talvez o maior – era a continuação do projeto para que se transformasse em política de Estado, e não de um governo.

Outro desafio enorme era interferir no setor de pagamentos – estes continuavam burocráticos e demorados, o que literalmente pode “quebrar” um pequeno negócio. Baixamos uma norma que regulamentava o pagamento prioritário para pequenos negócios, como forma de defender e agilizar o recebimento das faturas desses comerciantes na prefeitura.

Ainda, outro sonho era a criação de um modelo de Acordo de Resultados para áreas-meio da Administração, que interferissem diretamente na agilidade e eficiência dos servidores públicos que trabalham cotidianamente com licitações. Era a mesma ideia da gestão da PGM – pagar bônus (prêmio de produtividade) ao final de cada ano às equipes que conseguissem desenvolver tarefas dentro de metas pré-estabelecidas. Isso seria possível com um software que criamos que mediria os resultados por cada processo, servidor ou por área, apresentando relatórios gerenciais online e em tempo real, capaz de dizer a qualquer momento em que pé está qualquer processo ou qual a produtividade de um servidor público, p. ex.

Antes que desenvolvêssemos tais atividades, o ciclo político foi alterado, e o trabalho interrompido.

Penso que fizemos um trabalho extraordinário, repleto de inovações e cujas rotinas até hoje podem ser observadas. Mais importante foi a possibilidade de demonstrar que há formas inovadoras e criativas de enfrentar problemas tão sérios e crônicos que assolam norte a sul das administrações públicas no Brasil, especialmente nas gestões municipais. Fica o registro e a esperança de ventos inspiradores.