O que é improbidade administrativa e como afeta a política brasileira?

A improbidade administrativa é um ato ilícito recorrente na gestão pública brasileira. Desde 1992, existe uma lei que constitui importante ferramenta no combate a essa prática nociva, a Lei de Improbidade Administrativa. 

Entenda no que consiste a improbidade administrativa, como ela afeta a política brasileira e que medidas podem ser tomadas para combatê-la.

O que é improbidade administrativa?

A improbidade administrativa é definida como uma conduta inadequada, praticada por agentes públicos ou outros envolvidos, que cause danos à administração pública. Previstas na Lei n. 8.429/1992, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa (LIA), as ações de improbidade podem se manifestar em três formas de atuação:

1. Enriquecimento Ilícito

Ocorre quando um agente público utiliza seu cargo, mandato ou outra atividade exercida em entidade pública para adquirir vantagem econômica que beneficie a si mesmo ou a outro envolvido, causando lesão à organização do Estado nas esferas dos:

• Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário;
• Administração direta e indireta, no âmbito da União, dos estados e dos municípios e Distrito Federal.

Um exemplo de improbidade por enriquecimento ilícito é quando um funcionário público compra um imóvel de milhões de reais, quando ele não teria, de acordo com o seu patrimônio e renda, condições de comprar nem uma casa de 100 mil reais.

2. Atos que causem prejuízo ao erário

São ações que causam perda dos recursos financeiros do Estado, através de atitudes como o uso de recursos públicos para fins particulares, a aplicação irregular de verba pública ou a facilitação do enriquecimento de terceiros à custa do dinheiro público.

3. Atos que violem os princípios da administração pública

São as condutas que violam os princípios de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições públicas. Exemplos desses atos são quando um funcionário do serviço público frauda um concurso público ou deixa de prestar contas quando tem a obrigação de fazê-lo.

Improbidade administrativa é crime? 

A resposta é não. Para que um ato ilícito seja considerado crime, é preciso existir uma lei que estabeleça sua natureza penal. Não é o caso da improbidade administrativa que, apesar de ser um ato ilícito, é considerada uma conduta de natureza cível. Dessa forma, não se pode dizer que quem responde por improbidade administrativa tenha cometido um crime.

A improbidade também difere de crime contra a administração. Enquanto as ações de improbidade são atitudes ilícitas de natureza civil, os crimes contra a administração pública pertencem à esfera penal.

Dentre os crimes contra a administração pública, previstos no Código Penal, podemos citar o abuso de poder, a falsificação de papéis públicos, a má-gestão praticada por administradores públicos, a lavagem ou ocultação de bens oriundos de corrupção, o emprego irregular de verbas públicas, a corrupção ativa, entre outros.

Leia mais: Código Penal: o que é e para que serve?

Improbidade administrativa é corrupção? 

Apesar de muito discutida, não se pode dizer que já exista um consenso acerca dessa questão. 

O Código Penal brasileiro tipifica apenas três formas de corrupção: 

• Corrupção ativa: oferecer ou prometer vantagem indevida a funcionário público em troca de algum benefício e/ou favor. Refere-se ao funcionário corruptor;
• Corrupção passiva: solicitar ou receber, para si ou para outrem, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem. Refere-se ao funcionário corrompido; 
• Corrupção de menores: induzir alguém menor de 14 anos a cometer um ato de delito.

Assim, não existe no sistema jurídico brasileiro uma classificação da improbidade administrativa enquanto ação corrupta. Se seguirmos o sentido legal de corrupção, concluímos que improbidade administrativa não é considerada uma das formas de corrupção.

Contudo, a ideia comum de corrupção corresponde a um conceito não formado a partir das normas jurídicas. A noção de corrupção utilizada pelas pessoas em geral e pelos meios de comunicação tem origem em um conceito construído a partir de diversas disciplinas, como a Ciência Política e a Sociologia. 

Corrupção, neste sentido, equivale a deturpação, desvio, e sobretudo ao mau uso da função pública visando a obtenção de uma vantagem particular. Tendo por base essa ideia de corrupção, conclui-se que alguns dos comportamentos previstos na Lei da Improbidade Administrativa são atos de corrupção, especialmente aqueles que se relacionam às ações de enriquecimento ilícito.

E você sabe o que é crime de responsabilidade? Confira no vídeo!

E qual a pena para quem comete improbidade?

De acordo com o artigo 37 da Constituição Federal, as penas para quem pratica atos ímprobos contra a administração podem ser: perda dos bens ou valores acrescidos indevidamente ao patrimônio, devolução integral dos bens ou dinheiro, pagamento de multa, suspensão dos direitos políticos, perda da função pública e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário.

A pena aplicada dependerá do tipo de improbidade cometida e da extensão do dano causado, além do tamanho do ganho patrimonial obtido indevidamente. As penas previstas para:

• Corrupção ativa e ativa: reclusão, de 2 a 12 anos, e multa;
• Corrupção de menores: reclusão, de 2 a 5 anos. 

Qualquer pessoa pode denunciar suspeitas de improbidade à autoridade competente para que seja instaurada investigação e apuração dos atos. A denúncia pode ser apresentada também ao Ministério Público, que atuará como parte, quando inicia o procedimento, ou como fiscal da fiel execução da lei.

Casos conhecidos de improbidade administrativa

Veja a seguir, alguns exemplos de políticos que ocuparam cargos públicos e foram investigados por improbidade administrativa.

José Roberto Arruda

O ex-governador do Distrito Federal foi condenado por improbidade administrativa em 2023 e perdeu seus direitos políticos por 12 anos. Além disso, sua condenação ordenou o pagamento de uma multa de três milhões de reais. 

A condenação de Arruda ocorreu devido à operação Caixa de Pandora, que investiga a compra de apoio de deputados distritais, na década de 2000, pelo ex-governador.

Além dele, outras cinco pessoas foram condenadas, além de uma empresa, que estariam envolvidas no esquema de corrupção. Sendo: 

• José Geraldo Maciel: ex-chefe da Casa Civil do governo Arruda;
• Durval Barbosa: responsável por negociar as propinas;
• Adailton Barreto Rodrigues: ex-subsecretário de educação do DF;
• Masaya Kondo: antigo servidor da Secretaria de Educação do DF;
• Alexandre Tavares de Assis: dono da Info Educacional;
• Info Educacional: empresa utilizada para o pagamento de propina a integrantes do governo Arruda em troca da obtenção de contratos.

O ex-vice-governador Paulo Octávio foi absolvido pela Justiça do DF.

Jair Bolsonaro

Em 2023, a Justiça Federal do DF definiu os atos de improbidade administrativa pelos  quais o ex-presidente Jair Bolsonaro (PL) deverá responder. 

A acusação é decorrente de uma ação movida, em 2022, pelo Ministério Público Federal e envolve suspeitas de que Walderice Santos da Conceição, Wal do Açaí, teria atuado como funcionária fantasma no gabinete de Bolsonaro, quando ele ainda era deputado federal.

Nesse sentido, ambos acusados deverão responder por:

• Usar trabalho de servidores em obra ou serviço particular;
• Facilitar a incorporação indevida de bens, rendas ou verbas da administração pública ao patrimônio particular;
• Liberar verba pública sem obedecer a normas;
• Permitir, facilitar ou concorrer para o enriquecimento ilícito de outra pessoa;
• Permitir o uso de veículos, máquinas, equipamentos e trabalho de servidor público/empregados/terceiros contratos, em obra ou serviço particular.

Como a improbidade administrativa afeta a política?

A cada eleição, aqueles que pretendem concorrer a algum cargo eletivo precisam registrar sua candidatura junto à Justiça Eleitoral, que determina quem pode ou não ser candidato nas eleições, com base em critérios legais. 

Esse é um procedimento da Justiça para evitar o registro de candidatura daqueles que não cumprem as condições de elegibilidade ou que estejam inseridos em causas de perda ou suspensão dos direitos políticos.

Os critérios que impedem um político de concorrer às eleições estão estabelecidos na Lei Complementar nº 135 de 2010, conhecida como Lei da Ficha Limpa. Entre as práticas citadas pela lei, aparece a improbidade administrativa. 

Segundo a lei, ficam inelegíveis por oito anos aqueles que tiverem rejeitadas suas contas, relativas ao exercício de funções legislativas, por irregularidade que configure ato doloso de improbidade administrativa. Pela mesma lei, ficam inelegíveis aqueles que tiverem seus direitos políticos cassados em função de ato doloso por improbidade administrativa.

Outro efeito da improbidade administrativa sobre a política é a sua exclusão dos casos preservados pelo foro privilegiado. O foro privilegiado é um mecanismo pelo qual uma ação penal contra uma autoridade pública passa a ser julgada por tribunais superiores, diferente de um cidadão comum, que é julgado pela justiça comum. Por exemplo, os crimes comuns (aqueles previstos no Código Penal) cometidos pelo Presidente da República, o Vice, membros do Congresso, ministros de Estado e o Procurador-Geral da República pelo Supremo Tribunal Federal.

Em 2015, o  Superior Tribunal de Justiça (STJ) decidiu  que as autoridades processadas por improbidade administrativa não têm direito a foro privilegiado para o julgamento dessas ações. Na ocasião, o ministro Luis Felipe Salomão observou que a constituição não prevê foro privilegiado por prerrogativa de função para as ações por improbidade administrativa. Isso porque a improbidade administrativa é um ilícito de natureza cível e o foro se aplica a ilícitos de natureza penal.

PL 10887/18: revisão da Lei de Improbidade Administrativa

Em junho de 2021, a Câmara dos Deputados aprovou o requerimento de urgência para votação do PL 10887/18, que busca revisar a Lei de Improbidade Administrativa. O projeto foi apresentado em 2018 pelo então deputado Roberto de Lucena (Pode-SP).

E o que ele altera na lei?

O projeto altera diversos pontos da Lei de Improbidade Administrativa, entre eles o principal é a mudança no art. 11 da lei, que trata das violações dos princípios da administração pública. O motivo para a mudança é de que a legislação atual é muito ampla e possibilita margem para interpretações diferentes sobre o que é um ato de improbidade administrativa.

O texto do projeto prevê que somente será considerado um ato de improbidade quando ficar comprovado o objetivo de obter um benefício ou proveito indevido. E ainda caracteriza que apenas condutas dolosas, ou seja, ações intencionais podem ser consideradas atos de improbidade.

Críticos ao projeto apontam que o texto abre caminho para impunidade de agentes públicos, especialmente por mudar as regras de punição. O projeto barra, por exemplo, que um agente público perca o seu cargo atual se o caso de improbidade ocorreu em um cargo que o acusado não ocupa mais.

Referências:

• R7 – Ex-governador Arruda é condenado por improbidade administrativa
• Carta Capital – José Roberto Arruda é condenado e perderá direitos políticos por 12 anos 
• G1 – Ação de improbidade administrativa contra Bolsonaro avança na Justiça Federal
• Carta Capital – Justiça define atos de improbidade que Bolsonaro responderá no caso ‘Wal do Açaí’