A estrutura econômica brasileira modificou-se radicalmente no século XX. Segundo o livro feito pelo IBGE, intitulado Estatísticas do século XX, a taxa de crescimento do PIB per capita variou positivamente nas 4 primeiras séries de 20 anos. 1,3% ao ano de 1900 a 1920, 2,9 % de 1920 a 1940, 3,8% de 1940 a 1960 e 4,6% de 1960 a 1980, entretanto, os últimos 20 anos do século deixaram a desejar com o PIB variando somente 0,3% por ano.
Esse crescimento revela uma mudança estrutural da economia brasileira, sendo puxada por um aumento massivo da produção industrial, segundo os dados de Marcelo de Paiva Abreu:
O Brasil deixou de ser um país agrícola: a partir do início do século a participação da agricultura no PIB, a preços de 1949, caiu de 44,6% do PIB para 38,1% em 1920, 29,4% em 1940, 16,9% em 1960 e 9,8% em 1980, permanecendo aproximadamente estável desde então. Paralelamente à contração da agricultura, cresceu a participação da indústria : 11,6% do PIB em 1900, 15,7% em 1920, 18,7% em 1940, 29,9% em 1960, 34,4% em 1980.
O país passou de uma economia com grande dependência do comércio do café e da borracha para a industrialização e diversificação de maneira rápida e dinâmica. O texto busca explicar um pouco das políticas adotadas no período crítico do processo de industrialização, especificamente da década de 1920 ao fim da primeira república de massas em 1964.
Da primeira república à era Vargas.
Primeiro, o foco do texto se dará nos períodos da era Vargas, pois a partir desse momento existe uma complexificação da economia como um todo. Contudo, é válido lembrar que o processo de industrialização já vinha se desenvolvendo muito timidamente desde do século XIX à medida que o Brasil começava a se integrar na economia mundial.
O primeiro período republicano brasileiro (1889-1930) foi marcado por uma atenção especial à produção de café, o carro-chefe da nossa economia em quase toda a primeira metade do século. Com representação média de 70% das exportações brasileiras naquele período, a safra brasileira representava a imensa maioria da produção mundial de café e o país se aproveitava disso. Em 1940, o café ainda representaria 43% das exportações.
No início do século, o país possuía uma fronteira agrícola enorme para expandir, com a produção cafeeira rentável e a terra para explorar, isso significava que mais e mais pés podiam ser plantados. O que de acordo com as características do mercado foi a própria ruína da economia brasileira, como descreve Celso Furtado:
O equilíbrio entre oferta e procura dos produtos coloniais obtinha-se, do lado desta última, quando se atingia a saturação do mercado, e do lado da oferta quando ocupavam todos os fatores de produção – mão de obra e terras – disponíveis para produzir o artigo em questão. Em tais condições eram inevitáveis que os produtos coloniais apresentassem uma tendência, a longo prazo, à baixa de seus preços.
O que Celso Furtado apontou é que, para o Brasil, plantar e colher cada vez mais café significava que mais desse produto estava à disposição no mercado, o que quer dizer que o preço diminuiria sem uma contrapartida equivalente de maior procura, diminuindo os lucros.
Lei também: o que significa escassez?
A solução encontrada pelo governo e pelos produtores foi utilizar a grande influência que a produção brasileira tinha no mercado mundial. Em 1906, no que ficou conhecido como Convênio de Taubaté, os produtores projetaram uma política de proteção dos preços do café para mantê-los elevados através da retirada de parte do produto do mercado. A definição é encontrada no livro “Formação Econômica do Brasil” de Celso Furtado, que assim explica:
a) com o fim de restabelecer o equilíbrio entre oferta e procura de café, o governo interviria no mercado para comprar os excedentes;
b) o financiamento dessas compras se farias com empréstimos estrangeiros;
c) o serviço desses empréstimos seria coberto com um novo imposto cobrado em ouro sobre cada saca de café exportada;
d) a fim de solucionar o problema a longo prazo, os governos dos estados produtores deveriam desencorajar a expansão das plantações.
Era Vargas (1930-1945)
O leitor deve estar se perguntando “onde entra a industrialização nesse processo?”. Bom, é preciso conectar esse contexto de política econômica interna com a situação mundial para entender como isso influenciou a industrialização nacional. Então, vamos lá!
Entre 1928 e 1932, as exportações caíram menos do que as importações, em volume, aquelas caíram 16% enquanto estas caíram 60%. Isso pode ser explicado devido a dois fatos, juntamente com a lembrança da crise de 1929 que ocorreu no meio do período.
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O primeiro ponto era que agora a compra do excedente para valorizar o preço do café era feita com empréstimos internos. Em um momento de crise, quem iria emprestar a um país de economia pequena? O outro fator foi a fuga de moedas estrangeiras. Na crise, as pessoas preferem manter o dinheiro disponível em um lugar mais seguro, essa não era uma característica da economia brasileira, e como resultado, a moeda desvalorizou. Dessa forma, ficou muito mais caro importar um produto de fora e muito mais barato para um estrangeiro manter compras do nosso café, por isso a quedas nas importações foi maior que a queda nas exportações.
O movimento de manutenção da política cafeeira manteve em nível próximo, apesar da crise, os salários, lucros e outros tipos de renda. Como consequência, a demanda de produtos no mercado interno não sofreu uma queda abrupta, ainda assim, por outro lado, os preços de produtos externos se elevaram decorrente da desvalorização da moeda.
Assim, desde os salários dos trabalhadores diretos até os indiretos, todos os que produziam e vendiam produtos básicos como comida, roupa e coisas do gênero foram menos afetados do que se a política do café não fosse mantida. Com isso, foi possível que o nível de compra de alimentos e outros produtos básicos fosse mantido, continuando a rodar a economia. É preciso reiterar que a queda aconteceu, mas foi muito menor do que em outros setores.
Ao mesmo tempo em que, apesar da crise, a política de compra do excedente do café manteve a renda das pessoas e, portanto, a procura por produtos, a moeda estava desvalorizada e encarecendo os preços importados. O resultado? Esse cenário foi perfeito para os produtores brasileiros. Antes eles não conseguiam competir com os produtos estrangeiros por conta do preço e qualidade, com a crise, como os preços dos importados haviam aumentado, abriu-se uma oportunidade para o mercado nacional atender a demanda desses produtos.
De uma forma geral, o uso e a manutenção dessa política ficou conhecida como substituição de importações. Basicamente, caracteriza-se pelo uso de políticas econômicas para manter uma renda nacional e dificultar a entrada de produtos do exterior com objetivos específicos de complexificar a economia em determinados setores.
No decorrer da década de 30 a influência externa sobre o Brasil se modificou. Até a crise de 1929, a Inglaterra era o país que mais investia na nossa economia, principalmente em serviços. Contudo, esse investimento se estabilizou durante a década de 30 e foi então os EUA que passaram a investir fortemente no setor industrial brasileiro. Essa “disputa” entre Estados Unidos e Inglaterra, no início da década, permitiu que o Brasil tivesse uma estabilidade relativa para negociar as dívidas do país, já que não tinha relação com só um ator e podia recorrer ao outro.
Ao final dos anos 30, os estadunidenses pressionaram para que o preço da moeda nacional brasileira frente a moedas estrangeiras não fosse controlado pelo governo, o que aconteceu. Como resultado houve um aumento de 19% no valor das exportações, afinal a moeda nacional ficou mais barata e os produtos brasileiros menos caros para os estrangeiros.
O país cresceu 8% ao ano, entre os anos 1934 a 1937, possibilitado pela política de gastos que aumentou a demanda e o preço de importações. O setor agrícola cresceu 3% e a indústria 11%, produtos como borracha, papel, cimento, indústria química, têxtil e metalúrgica apresentaram índices melhores do que o crescimento industrial.
Como pode ser visto, de meados da década de 30 até o fim da Segunda Guerra, o governo dos Estados Unidos buscou o fortalecimento e desenvolvimento econômico brasileiro como ponte e influência no mercado sul americano, um exemplo foi a disposição de créditos e materiais para a construção da siderúrgica em Volta Redonda. Neste caso, vale destacar que, mesmo com o governo estadunidense colocando os recursos à disposição, tanto a iniciativa privada brasileira quanto a iniciativa privada estrangeira não quiseram administrar o investimento da siderúrgica Dessa forma, o projeto ficou como responsabilidade do Estado brasileiro. Com isso foi criada a Companhia Siderúrgica Nacional.
Essa é outra face do processo de desenvolvimento brasileiro da época: uma grande participação do estado na industrialização através do controle das indústrias de base por empresas estatais, como por exemplo: CSN, Usiminas, Vale do Rio Doce e mais a frente também a Petrobras.
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Vale destacar que nesse período do governo Vargas começa uma crítica ao modelo de especialização da economia. Até o momento, acreditava-se que um país deveria se especializar na produção em larga escala de um produto em que teria uma vantagem relativa se comparado a outros países. No caso do Brasil, produtos agrícolas de latifúndio.
Mas o que isso significava? Por exemplo, o Brasil tinha uma fatia muito maior do que qualquer outro país na produção de café, portanto, a venda desse produto seria muito lucrativa para os produtores que poderiam reinvestir em uma produção baseada em mais tecnologia ou ir para outro produto que fosse mais lucrativo. A especialização e a competitividade sobre esse produto relativamente a outras economias serviria para acumular capitais que fomentariam uma dinamização econômica.
A crítica consistia de que focar em produção agrícola para exportação sem uma política de industrialização fazia com que importações de produtos industriais e, portanto, com maior valor agregado aumentasse e, na diferença entre as exportações e importações, as contas ficassem em negativo. Para além disso, outra crítica encontrava-se na ideia de que com uma produção voltada para a exportação, o mercado interno não era atendido. Afinal, o que era produzido aqui era para ser exportado, tornando o mercado interno dependente de produtos importados. Como esses produtos importados eram mais caros, por fim, esse modelo econômico sustentava também a desigualdade, possibilitando o acesso a determinados produtos somente a quem estava no topo da pirâmide.
Vamos a um exemplo: se o Brasil produz muito café – sendo esse o foco da sua política – então, terá que comprar produtos industrializados de fora. Na conta entre a quantidade gasta importando e o quanto foi ganho exportando, o país industrializado sai ganhando. Além disso, focar no café também é deixar de produzir alimentos básicos para a massa da população, tornando necessário importar o restante, essa importação deixaria os produtos mais caros do que se produzidos aqui.
Quarta república ou república populista (1946-1964)
A mudança de regime no pós guerra e as mudanças de governo próprias de uma democracia também reverteram-se em um projeto econômico menos estável, mas isso não quer dizer que um projeto foi totalmente abandonado em detrimento de outro em um governo.
Políticas de maior liberdade comercial internacional conviveram com políticas de desenvolvimento, mas o contexto internacional não era o mesmo, já havia passado por completo os efeitos da crise e o mundo pós segunda guerra era outro.
Uma coisa era aproveitar do preço da moeda e induzir a um nível que fosse benéfico ao país no reajuste econômico e político da década de 1930, outra era utilizar esses meios no alvorecer da Guerra Fria e uma ordem política puxada pelos Estados Unidos pressionando um comércio multilateral.
Governo Dutra (1946-1950)
Assim, o momento pós segunda guerra e a volta da relativa normalidade exigiu uma racionalização das moedas estrangeiras disponíveis no Brasil. Isso porque, com a guerra, o mercado europeu e estadunidense se estagnaram relativamente, o que facilitou o fluxo das moedas estrangeiras no Brasil. Contudo, ao fim da guerra, os investimentos feitos para a reconstrução do mercado europeu e do mercado estadunidense acabaram, por fim, por “puxarem” essas moedas estrangeiras no mercado brasileiro para os seus países de origem.
Nesse contexto, com o objetivo de racionalizar o fluxo de moedas, a resposta do governo Dutra (1946-1950) foi uma política para forçar a valorização da moeda nacional e a seletividade de importações. Disso resultaram três efeitos:
- O primeiro é o subsídio pelos preços baixos à produção industrial, uma moeda nacional forte facilita a compra de matérias primas e produtos utilizados pela indústria nacional;
- O segundo foi uma valorização das exportações, principalmente do café, e o aumento da lucratividade, que foi revertida em investimentos industriais;
- O terceiro foi a capacidade da indústria nacional de absorver o mercado interno com maior competitividade de preços.
Governo Vargas (1951-1954)
Já durante os anos de 1951 a 1954, vemos as políticas de Vargas com dois objetivos: controlar as dívidas do governo; e aumentar a arrecadação de impostos a partir de condições melhores de fiscalização.
Ainda, outro marco do governo de Vargas foi a mudança do regime cambial. A lei 1.807 de 1953, conhecida como lei do mercado livre, transformou o Brasil em um dos países menos restritivos em movimentação das remessas de lucro da América Latina. Isso significa que ao enviar os lucros para as suas respectivas sedes e converter o resultado das empresas em cruzeiro para dólares, ou qualquer moeda estrangeira, a cotação de uma para a outra agora seria muito favorável e as taxas pela mudança de moeda menos salgadas.
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A lei, contudo, não afetou positivamente a relação entre exportações e importações, os produtos favorecidos com taxas menores não responderam como era imaginado e a economia passou por um período conturbado tendo em vista a inflação do país. Apesar de um crescimento industrial de 9.3%, a economia em 1953 cresceu somente 4.5%.
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O governo de Juscelino Kubtschek (1955-1960) tomou algumas medidas que olhavam para o preço internacional do cruzeiro e para um programa de investimentos. Em 1957, a lei de mercado livre foi modificada para simplificar as taxas múltiplas e garantir uma proteção para produtos específicos – existia, por exemplo, a possibilidade de garantir quotas e isenções em alguns casos. Assim, ao mesmo tempo que evitava a falta de produtos permitindo a circulação de produtos importados, a lei controlava produtos que pudessem ser produzidos internamente, de tal forma que pudesse impulsionar a indústria de bens de capital – essa cresceu 26% no período, puxada em grande parte pela indústria de automóveis e equipamentos.
Ainda no governo de JK, o famoso plano de metas foi adotado como resposta a recomendações da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos. Resultado das negociações conduzidas pelo governo Dutra visando investimentos dos vizinhos do norte.
Durante o governo Dutra, os investimentos não vieram e as recomendações para um programa de desenvolvimento acabou ficando na gaveta. O governo JK retirou de lá, transformando-o no plano de metas com o objetivo de conciliar investimento público e privado em setores de base e infraestrutura, e melhorar as condições sociais do país. O plano era focado em 5 setores: transporte, energia, alimentação, educação e indústria de base.
Para saber mais: recomendamos a série “Mil Dias: A saga da construção de Brasília” produzida pelo History Channel com pesquisa do projeto república da UFMG.
Esse projeto levou a um problema inflacionário devido a grande injeção de dinheiro na economia. A inflação brasileira, então, que parecia um problema estrutural, foi explicada por duas interpretações.
A primeira, de origem de economistas ligados ao FMI, dizia que os grandes investimentos governamentais e o aumento da quantidade de moeda na economia elevavam os preços. A segunda interpretação, mais ligada ao setor desenvolvimentista, como o já citado Celso Furtado, explicava a inflação brasileira pelos gargalos econômicos de infraestrutura que dificultavam a oferta de produtos e, logo, sem oferta os preços aumentavam.
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O certo é que os planos de estabilização posteriores à crise de preços enfrentada após o plano de metas não tiveram resultados. Seja por seu caráter de desaceleração econômica, diminuindo a quantidade de moeda e sua circulação na economia, do governo de Jânio Quadros (1961), seja nas medidas, que nem chegaram a sair do papel, de caráter popular do governo Goulart (1961-1964) na tentativa de resolver os gargalos de produção de alimentos através da reforma agrária.
A instável república democrática pós guerra chega ao fim com o golpe de 1964. A ditadura cívico-militar de 1964 a 1985 tenta estabilizar a economia controlando a inflação pelo porrete, ao fixar salários de forma autoritária e induzir um crescimento por investimentos pesados e endividamento externo avolumado.
Crescimento pra fora x Crescimento pra dentro
Entre o fim da primeira república e ao final da república de massas, o processo industrial brasileiro ajudou na transformação das estruturas sociais, o sentido da economia modificou-se completamente. De uma economia pautada por uma estrutura de latifúndio produzindo para a exportação, mas com algum nível industrial nascente sustentando um consumo de subsistência, a uma economia de bens de capital mais complexificada e urbanizada buscando o fim da dependência de um só produto e aumentar a produção para o mercado interno.
Decorrente da conjuntura histórica, surge um debate econômico sobre os caminhos a serem tomados, de um lado defende-se utilizar os meios internos e, através de políticas econômicas de planejamento, criar fôlego para uma indústria nacional que pudesse substituir os produtos importados por produtos brasileiros – ou seja, complexificando a economia. De outro modo, argumenta-se que a abertura econômica e uma acumulação de capital fruto de exportações de produtos tradicionais brasileiros poderia dinamizar a economia.
Políticas dos dois modelos foram adotadas. Em alguns momentos houve uma abertura econômica e em outros as importações foram dificultadas. Ao mesmo tempo que investimentos externos vieram, a indústria interna se desenvolveu através de proteção de mercado.
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REFERÊNCIAS
Celso Furtado: A Formação Econômica do Brasil
Marcelo de Paiva Abreu: A Ordem do Progresso: Dois séculos de Política Economia no Brasil
Octávio Ianni: Estado e Planejamento Econômico no Brasil 1930-1970
Caio Prado Júnior: A formação do Brasil Contemporâneo.
