O jornal O Estado de São Paulo publicou com estardalhaço em outubro de 2015 a notícia de que montadoras de veículos teriam “comprado” a edição de uma medida provisória que prorrogou benefícios fiscais bilionários para elas em 2009. Embora o caso tenha potencial para esquentar a temperatura nos meios políticos – pois o filho do ex-Presidente Lula é acusado de ter feito lobby e se beneficiado com o suposto esquema –, vou me afastar do clima de Fla-Flu das discussões políticas e procurar analisar as questões institucionais que propiciam a ocorrência de casos similares no Brasil.
Independentemente da veracidade das acusações, fico bastante animado que a imprensa e as autoridades competentes tragam à luz a associação entre medidas provisórias e lobby. Afinal de contas, as MPs – que se tornaram uma das espécies de normas mais comuns e importantes no nosso sistema político – são um campo bastante fértil para a atuação dos lobbies.
Pela forma como são disciplinadas, as MPs revelam a essência de como o jogo do poder é jogado no trânsito entre o Palácio do Planalto e o Congresso Nacional – e como ele está sujeito à interferência de grupos de interesses.
O jornal O Estado de São Paulo publicou, em 01/10/2015, a notícia de que montadoras de veículos teriam “comprado” a edição de uma medida provisória (MP) que prorrogou benefícios fiscais bilionários para elas em 2009. Embora o caso tenha potencial para esquentar a temperatura nos meios políticos – pois o filho do ex-Presidente Lula é acusado de ter feito lobby e se beneficiado com o suposto esquema –, vou me afastar do clima de Fla-Flu das discussões políticas e procurar analisar as questões institucionais que propiciam a ocorrência de casos similares no Brasil.
Independentemente da veracidade das acusações, fico bastante animado que a imprensa e as autoridades competentes tragam à luz a associação entre lobby e medidas provisórias. Afinal de contas, as MPs – que se tornaram uma das espécies de normas mais comuns e importantes no nosso sistema político – são um campo bastante fértil para a atuação dos lobbies.
Pela forma como são disciplinadas, as MPs revelam a essência de como o jogo do poder é jogado no trânsito entre o Palácio do Planalto e o Congresso Nacional – e como ele está sujeito à interferência de grupos de interesses.
O QUE É UMA MEDIDA PROVISÓRIA – E POR QUE É ATRATIVA?
Simplificadamente, as medidas provisórias são um tipo muito especial de norma, que são criadas pelo Presidente da República em caso de “urgência e relevância” e entram em vigor imediatamente, antes de serem analisadas pelos deputados e senadores. Mas elas têm um prazo de vida curta: se não forem aprovadas no Congresso em no máximo 120 dias, elas morrem (“perdem a eficácia”, em juridiquês). Se forem aprovadas, viram uma lei como outra qualquer (“ordinária”).
Essa forma como as medidas provisórias são reguladas abre grande margem para todo tipo de negociação política entre os Poderes Executivo e Legislativo.
De um lado, o Presidente da República se vale da imprecisão dos conceitos de relevância e urgência (“conceitos jurídicos indeterminados”) para editar MPs sobre assuntos que deveriam seguir o trâmite legislativo normal no Congresso.
De outro, como as MPs precisam ser aprovadas pela Câmara e pelo Senado em no máximo 120 dias (60 dias prorrogáveis por mais 60), o Poder Executivo é obrigado muitas vezes a ceder aos interesses dos parlamentares em troca da sua aprovação.
Essas características particulares tornam as medidas provisórias muito valiosas para quem quer que tenha interesse em pauta do Poder Executivo ou do Congresso – empresas, ONGs, sindicatos ou qualquer outro grupo social organizado.
COMO CONSEGUIR UMA MP?
O sonho de qualquer grupo que faz lobby nos Poderes Executivo e Legislativo é ter seus interesses incluídos em uma MP. Como os prazos de tramitação de um projeto de lei normal costuma ser muito longo, as MPs são um grande atalho, pois entram em vigor imediatamente e, historicamente, têm grandes chances de serem referendadas pelo Congresso.
Mas, para ter sua desejada alteração legal incluída numa MP, os grupos de interesse precisam realizar lobby em dois âmbitos.
Primeiramente, é preciso sensibilizar o Poder Executivo a incluir aquele assunto em uma MP. Nesse caso, a estratégia de convencimento se concentraria no âmbito dos ministérios e da Casa Civil, pois o trâmite interno, grosso modo, é este: um ministro propõe a edição da MP ao Presidente da República, com análise do mérito e da oportunidade política feita na Casa Civil. Logo, para emplacar seu assunto em uma MP, é fundamental ter acesso à estrutura burocrática dos ministérios, aos altos cargos comissionados e à cúpula dos partidos políticos no poder. E isso se dá não apenas pela importância do tema em discussão ou pela gravidade do problema a ser solucionado: o peso político e econômico do interessado e as contribuições de campanha contam muito também.
Suponha que o grupo de interesse consiga superar essa primeira etapa e a MP seja publicada. Embora o grupo já comece a desfrutar dos efeitos da MP imediatamente, é fundamental que ela seja referendada pelo Congresso para que eles se tornem perenes. Porém, como no Congresso qualquer deputado ou senador pode propor alterações à MP (são as chamadas “emendas”) é fundamental então que o lobby garanta que a MP não sofra alterações que a descaracterizem ou, se possível, amplie os benefícios concedidos pela MP por meio das emendas parlamentares.
Do ponto de vista do lobby, ajuda muito ter um bom contato com o relator da MP no Congresso, além de uma boa base de parlamentares sensíveis à sua causa. Nesse trabalho de ataque (forçar a sua aprovação) e defesa (evitar mudanças significativas), as doações de campanha e as chamadas frentes parlamentares, que discuti em outras postagens (aqui e acolá), são de imensa valia.
Resumindo, o trâmite processual das MPs tem ingredientes bastante apreciados por aqueles que vivem de lobby e para os que dependem do lobby para viver:
- Os frouxos requisitos de “urgência e relevância” dão ampla margem para o (a) Presidente da República legislar sobre quase todos os assuntos;
- A MP gera benefícios imediatos para os interessados, mesmo sem qualquer manifestação prévia do Congresso;
- O prazo curto para aprovação deixa os deputados e senadores com a faca e o queijo na mão para barganhar com o Poder Executivo em troca de aprovação da MP – o que envolve, não raro, cargos e emendas orçamentárias;
- A possibilidade que o Congresso tem de alterar a MP permite a criação de uma outra moeda de troca com o Executivo: a inserção de dispositivos que tratam de assuntos que nada têm a ver com a MP original – esses “contrabandos” ou “jabutis” frequentemente contêm benefícios grupos representados pelos parlamentares;
- A possibilidade de veto dá uma última possibilidade ao Poder Executivo de ajustar a versão final da lei aos seus interesses, mas reabre a janela de negociações com o Congresso quando da sua votação final.
Esse conjunto de incentivos à negociação e ao lobby tornaram as MPs um jogo interessante para todas as partes envolvidas (Poder Executivo, parlamentares, grupos de interesse), ainda que a um custo social altíssimo. Não é à toa que as MPs assumiram uma relevância tão grande na produção legislativa brasileira.
E para demonstrar como as MPs são uma grande fonte de benefícios, realizei uma extensa pesquisa sobre o trâmite processual das MPs editadas no Brasil. Para verificar como os deputados e senadores comportam-se na tramitação das MPs, realizei um exercício que, apesar de muitíssimo trabalhoso, revelou-se bastante recompensador.
A lógica era a seguinte: na impossibilidade de obter dados sobre as atividades de lobby ou mesmo de corrupção pura e simples, utilizei as doações oficiais de campanha para verificar se os deputados, no exercício de suas atribuições, são fiéis àqueles que financiaram seus gastos eleitorais. Para isso, realizei dois exercícios: um relacionado à relatoria das MPs e outro referente à propositura de emendas destinadas a alterar o texto das medidas.
No primeiro exercício, o objetivo foi verificar se os deputados escolhidos para serem relatores da MP receberam doações de empresas afetadas pela MP. Para isso, identifiquei no texto das MPs e nas suas justificativas (“Exposições de Motivos”) os setores econômicos que foram afetados por elas. Em seguida, pesquisei na base de dados do Tribunal Superior Eleitoral se o deputado relator havia recebido doações daquele setor na eleição anterior. O resultado está na tabela abaixo:
Os dados acima revelam que, na média, quase 54% de todas as 180 medidas provisórias editadas entre 2003 e 2014 que tinham o objetivo de beneficiar explicitamente determinado setor foram relatadas por deputados que receberam doações do mesmo setor nas eleições anteriores. Nota-se que esse comportamento atingiu seu ápice no segundo mandato do Presidente Lula, mas manteve-se em patamares bem altos (acima de 60%) nos primeiros quatro anos sob a presidência de Dilma Rousseff.
Esses números indicam que a relatoria de MPs pode ser uma maneira que alguns deputados utilizam para “retribuir” as doações recebidas em suas campanhas. Afinal, do ponto de vista das empresas doadoras, ter um deputado financiado por elas na relatoria de uma MP é um acesso privilegiadíssimo para fazer com que a MP seja aprovada nas condições desejadas pelo setor.
Esse indício de que os deputados trabalham em retribuição aos seus doadores de campanha também pode ser observado quando analisamos as emendas propostas pelos parlamentares nas MPs em tramitação. Neste segundo exercício, durante várias semanas eu analisei individualmente as 30.675 emendas propostas pelos deputados e senadores às 666 medidas provisórias editadas entre setembro de 2001 e dezembro de 2014. Neste trabalho insano, eu coletei muitas informações relevantes, entre elas a identificação dos setores explicitamente mencionados pelos autores das emendas no texto de suas justificativas.
Para o presente teste, eu selecionei somente as emendas propostas por deputados nas MPs analisadas entre 2003 e 2014 (as anteriores a 2003 foram descartadas porque o TSE não disponibiliza os dados de contribuições de campanha nas eleições anteriores a 2002). Daí o procedimento foi o mesmo: verificar se o deputado autor da emenda recebeu doações do setor beneficiado pela emenda na eleição anterior. Seguem os resultados:
A tabela acima conta a mesma história da anterior: em torno de 55% das emendas que explicitamente beneficiam algum setor foram propostas por deputados que receberam dinheiro de empresas desse setor nas eleições anteriores – com um pico de quase 61% no segundo mandato de Lula e a manutenção desse patamar elevado, embora com um ligeiro decréscimo, no primeiro governo de Dilma.
Uma nota adicional sobre a tabela acima: a quantidade de emendas setoriais propostas no primeiro mandato de Dilma é mais do que o dobro da observada nos dois mandatos anteriores. Esse número pode estar relacionado com a estratégia do ex-Ministro da Fazenda Guido Mantega de conceder inúmeros benefícios tributários a setores específicos da economia – um dos pilares da sua política chamada de “nova matriz econômica”. Como muitas dessas medidas foram concebidas via MP, o acréscimo no número de emendas propostas pode estar relacionado ao interesse das empresas em estender esses benefícios mediante emendas aprovadas durante a sua tramitação no Congresso.
Para terminar, uma ressalva importante: muito provavelmente os dados acima subestimam o comportamento dos deputados em beneficiar seus doadores de campanha. Um dos motivos para esse sentimento está no fato de que meus testes só captam as doações diretas feitas pelas empresas aos deputados. Como no Brasil são permitidas as chamadas “doações ocultas” – em que a empresa doa para o partido e esse repassa posteriormente o dinheiro a determinado candidato – pode ser que deputados identificados como não tendo recebido recursos do setor beneficiado pela MP ou pelas emendas tenha efetivamente recebido via doações ocultas ao partido.
Outra hipótese para desconfiar que os resultados apresentados são inferiores à realidade está no fato de que os testes tenham considerado apenas os setores expressamente indicados no texto da MP ou das emendas, sem levar em conta os encadeamentos dos setores na economia. Para ficar mais claro, pegue por exemplo uma MP que beneficie o setor agropecuário. Pode ser que o seu relator não tenha recebido doações de empresas agrícolas, mas sim de empresas do setor de alimentos (que se beneficiarão de uma eventual redução da carga tributária sobre os produtos agrícolas, que são insumos importantes da indústria alimentícia). Nesse caso, no meu teste constou que o deputado não agiu em retribuição aos doadores do setor diretamente beneficiados pela MP (o setor agropecuário), quando na realidade ele trabalhou em favor de doadores indiretamente contemplados pela medida (o setor alimentício).
No entanto, embora os dados apresentados acima subestimem a realidade, os resultados reforçam o senso comum de que os políticos, ao exercerem seus mandatos, atuam em retribuição àqueles que financiaram suas campanhas. Trabalhar para reduzir os efeitos de um arcabouço institucional que facilita a influência desproporcional de alguns setores econômicos em detrimento de toda a coletividade deveria ser um objetivo de um amplo programa de reforma do Estado brasileiro.
Melhor esperar sentado.
Nota do Politize!: texto publicado originalmente no blog Leis e Números, em 02/10/2015. Eventuais opiniões expressas pelo autor não refletem a posição do Politize!.
