Plano diretor participativo: necessidade ou ilusão?

Entenda os desafios e as soluções para envolver a população no Plano Diretor.

Este é o quarto texto de uma trilha de conteúdos sobre Planejamento Urbano. Confira os demais posts da trilha: 

1. 1. Planejamento urbano no Brasil: um breve histórico
   2. O que é um Plano Diretor?  
   3. Plano diretor: como é feito e para que serve?
   4. Você está aqui

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Conforme vimos nos posts anteriores, a importância do plano diretor é inquestionável. Sem planejamento urbano, as cidades tendem a ser ocupadas de maneira irregular e desordenada, os serviços públicos não chegam a quem mais precisa e a eficiência da economia é comprometida. O resultado é ruim para todos.

Contudo, na prática, a devida elaboração e implementação do plano diretor tem sido um enorme desafio. Polêmicas acerca desse processo não faltam Brasil afora, resultado em planos sem legitimidade, tecnicamente irrealizáveis, ou que jamais conseguem seguir para aprovação legislativa, travando no judiciário. Nesse post, vamos entender alguns desses desafios, bem como apontar algumas soluções possíveis para um plano diretor participativo.

Afinal, por que é tão difícil planejar uma cidade?

Planejar cidades não é simples. Primeiramente porque a cidade é um organismo dinâmico, que se constitui, se transforma e se comporta de maneiras que não podem ser plenamente previstas ou controladas. Quem decide se você vai morar no bairro A ou no bairro B? Quem decide se você vai ao trabalho de carro, de ônibus ou de bicicleta? Quem determina o que você vai usar mais, uma praça ao ar livre ou um teatro? 

Em princípio, essas são todas decisões individuais. Nenhum administrador público tem o poder de nos obrigar em nenhuma dessas escolhas, em princípio somos livres para fazê-las dentro das nossas preferências. Contudo, isso tem duas implicações importantes.

A primeira é que, apesar de individuais, essas escolhas causam impacto coletivo. Se opto por ir de carro, contribuo para um trânsito mais intenso e amplio as chances de promover congestionamentos. Se escolho morar no bairro A, contribuo para a valorização dos imóveis nele, em detrimento do bairro B. Se vou para a praça correr ao invés do teatro, contribuo para que o esporte seja mais valorizado que a cultura clássica. 

Somadas, essas micro-decisões causam inúmeros efeitos, e como são individualmente realizadas por cidadãos livres, não podem ser alvo do controle do poder público.

A segunda implicação é que não somos totalmente livres para escolher. Se o preço dos imóveis no bairro A é o dobro do preço dos imóveis no bairro B e eu não tenho como bancá-los, ir para o bairro B será minha única escolha. Se não há uma linha de ônibus que sai de perto da minha casa na hora que preciso sair para o trabalho, tenho que ir de carro para chegar a tempo. Se a praça local é frequentada por traficantes de droga, não me sentirei seguro para sair de casa, mesmo que queira fazer uma corrida.

Essas inúmeras variáveis causam um efeito dialético: os comportamentos individuais afetam o todo, e o todo restringe ou condiciona os comportamentos individuais. As cidades acabam sendo o cenário de uma batalha diária entre o que gostaríamos de ser, ter e fazer e aquilo que realmente somos, temos e fazemos.

O segundo grande motivo pelo qual planejar cidades não é simples é que o processo para formulação de um plano dessa natureza é sempre permeado pela disputa entre interesses conflitantes, pois a escolha por um caminho implica na renúncia a outro. Tomemos um simples exemplo: verticalizar uma parte da cidade, permitindo prédios mais altos, é bom ou ruim? 

Para alguns, será muito bom. Construtoras vão construir, imobiliárias vão vender e o poder público gastará menos para levar infraestrutura (água, esgoto, iluminação, transporte) à população. Para outros, será péssimo. O trânsito na região pode piorar, residentes com dificuldades respiratórias podem ter suas doenças agravadas e a vista da cidade não será mais a mesma.  O que prevalece? Qual é o critério para decidir o que é melhor para a cidade?

Veja também nosso vídeo sobre especulação imobiliária!

No final, é necessário admitir que essas escolhas envolvem um juízo de valor. O que é melhor ou pior resulta de um processo de conciliação pública, na qual forças políticas farão pressão para que suas próprias vontades sejam atendidas, muitas vezes em detrimento das vontades de outros. 

O risco óbvio é o de segmentos numericamente inferiores, mas politicamente mais poderosos, tenham suas prioridades atendidas em prejuízo do bem-estar da população como um todo, tornando a cidade um espaço desigual, onde uns poucos colhem os maiores benefícios e outros muitos ficam com os maiores problemas – como os longos tempos de deslocamento, a falta de infraestrutura sanitária, a moradia precária, entre tantos outros.

Desse modo, o processo de elaboração de um plano diretor é extremamente desafiador e problemático. Para que entenda esses desafios, os separamos em duas categorias: quanto ao produto (plano em si) e quanto ao processo (planejamento).

Confira também: Mobilidade urbana: o que o seu prefeito deve fazer?

Problemas e desafios do plano diretor

Planos isolados

Alguns planos diretores resumem-se a tratar o território de forma isolada dos aspectos sociais, econômicos e ambientais, tornando-se pouco estratégicos do ponto de vista da gestão urbana. Um exemplo disso é definir  a expansão do perímetro urbano sem se ter clareza do que se quer com a ocupação daquela área. Um bom plano diretor é capaz de articular determinações sobre o território considerando seus impactos na economia local, na qualidade de vida do cidadão e na sustentabilidade ambiental.

Soluções possíveis: o primeiro passo é entender qual é a cidade que se quer, incluindo aspectos sociais, econômicos e ambientais, antes de se definir diretrizes para o plano diretor em si. Afinal, será uma cidade mais industrial ou com uma economia mais baseada em serviços? O que mais preocupa a população, a falta de emprego ou a falta de segurança? Em determinado bairro, é preferível a instalação de uma creche ou uma escola profissionalizante? Essas prioridades devem estar claras antes de qualquer determinação em relação ao território.

Planos vagos

Há uma tradição na literatura acadêmica de que o plano diretor deve focar no nível estratégico, estabelecendo grandes linhas de desenvolvimento para a cidade. Contudo, é comum que os planos diretores fiquem apenas em diretrizes vagas, sem efeito prático, uma vez que não impõem regras claras para a ocupação do território, nem definem atributos aos instrumentos de gestão e desenvolvimento urbano. Não surpreende que, ao final do seu período de execução, observe-se que quase nada tenha sido feito.

Soluções possíveis: além de diretrizes mais amplas, é importante que o plano diretor contenha algumas disposições autoaplicáveis. Isso significa que o que está no plano diretor seja suficientemente claro para ser aplicado imediatamente após sua promulgação, ou então que dê direções claras para a regulamentação de instrumentos derivados dele. Por exemplo, se ele definir que haverá IPTU progressivo, que ele já aponte para as regras que serão detalhadas em lei específica posterior.

Planos megalomaníacos:

No lado oposto, estão os planos diretores que ambicionam ser muito mais do que podem, seja por estabelecer metas inatingíveis, seja por versar sobre temas que não lhe competem, chegando a impor determinações para outros entes da federação (estado e união) cumprirem – algo que nunca ocorreu no Brasil. 

O plano diretor deve ter metas factíveis e tratar daquilo que está dentro da capacidade do poder municipal de realizar, caso contrário já nasce sem credibilidade perante a sociedade e perante os próprios gestores públicos.

Soluções possíveis: definir, desde o início, sobre o que o plano vai tratar e sobre o que ele não vai tratar. Também, definir as metas de acordo com o diagnóstico da realidade atual, buscando identificar fontes de recursos para implementar projetos e investimentos previstos.

Problemas e desafios do processo de planejamento

Capacidade técnica (supostamente) insuficiente:

Os corpos técnicos de servidores das Prefeituras se vêem frequentemente despreparados para a elaboração do plano diretor. Não raro, o trabalho de elaboração do plano diretor é terceirizado a consultorias externas, causando toda sorte de problemas: o plano se torna estranho aos servidores públicos, que não o consideram legítimo e resistem na sua implementação; o plano fica tecnicamente bom, mas politicamente inviável, porque ignora as forças de poder locais; o plano não fica nem tecnicamente bom, nem politicamente viável, pois os consultores não conhecem a realidade local. No limite, o plano chega a ser uma cópia de planos de outras cidades, substituindo nome e alguns dados do município.

Soluções possíveis: o plano diretor deve ser elaborado pela equipe técnica da prefeitura, em consonância com a realidade particular do município. A primeira e mais simples solução à aparente falta de preparo é compatibilizar a complexidade do processo com o tamanho do município: o plano diretor de um município de trinta mil habitantes deve ser muito mais simples (e, por conseguinte, mais fácil de elaborar) do que o plano diretor de uma cidade como São Paulo. 

Mesmo assim, se o corpo técnico local sentir que lhe falta ainda algum conhecimento, parcerias com universidades locais podem ser empreendidas, trazendo a expertise de acadêmicos de diferentes setores (urbanismo, engenharia, ciência sociais) para dentro do processo. 

Além disso, a tecnologia pode ser uma aliada, promovendo processos de crowdsourcing onde o próprio cidadão pode ser engajado no processo de alimentação de dados e provimento de conhecimentos técnicos relevantes, por meio de plataformas digitais. 

No limite, consultorias externas podem ser contratadas para suprir apenas parte do escopo geral, como o levantamento de dados e a elaboração de estudos técnicos, ficando a cargo dos técnicos a interpretação desses dados, a promoção da participação social e a elaboração das propostas finais.

Judicialização

Muitas cidades sofreram com altos níveis de judicialização no processo de elaboração do plano diretor. Questões aparentemente banais, como falta de lista de presença, não cumprimento de algum protocolo ou acusações de condução ilegal das atividades de consulta pública são motivos para que o Ministério Público possa buscar impugnar o processo de participação social para elaboração do plano diretor. 

Isso pode ocorrer de forma pontual – como uma audiência específica ser anulada e ter que ser realizada novamente – ou de forma integral, invalidando o plano diretor como um todo. No limite, há cidades em que a elaboração do plano diretor foi literalmente assumida pelo Judiciário, como ocorreu em Florianópolis/SC em dezembro de 2016 (decisão suspensa pelo STJ em agosto de 2017).

Soluções possíveis: para evitar problemas dessa natureza, é importante que a equipe gestora do plano diretor envolva os órgãos de fiscalização, controle e justiça desde as primeiras etapas, garantindo assim que não haja grandes problemas posteriormente. 

Também se faz necessário manter registros comprobatórios de tudo o que foi realizado ao longo do trabalho (listas de presença e editais de convocação, por exemplo). O uso de tecnologia pode ajudar muito nesse sentido: audiências podem ser filmadas e transmitidas online (ao vivo ou gravadas), documentos podem ser digitalizados e disponibilizados em plataformas.

Participação política desnivelada

A elaboração do plano diretor pressupõe participação social em todo o processo. Contudo, esse é um enorme desafio. O cidadão comum das periferias urbanas frequentemente não entende como, onde e por que participar, não tendo ninguém que o represente de forma organizada. 

Geralmente, esses são os segmentos já marginalizados e excluídos no processo de urbanização, que mais sofrem o ônus da expansão urbana – longos tempos de deslocamento diário, falta de infraestrutura e segurança – e colhem as menores fatias de benefícios – valorização imobiliária e ampliação do comércio.

Enquanto os moradores das periferias se vêem sub-representados, os cidadãos residentes nos bairros nobres e os agentes portadores de interesses econômicos específicos (construtoras, imobiliárias) estão geralmente muito bem representados. Enquanto audiências públicas nas periferias ou áreas de pouco interesse econômico por vezes nem acontecem por falta de quorum, as audiências em bairros centrais ou visados pelas empresas atraem muitas pessoas.

Enquanto entidades de representação das “elites” se organizam para preenchem em massa os espaços de participação – chegando por vezes ao absurdo de contratar pessoas para que participem, votem e se pronunciar em favor de suas posições -, as poucas entidades de representação dos segmentos menos poderosos atuam comumente de forma pouco eficaz, criando cartas de reivindicações e fazendo manifestações públicas com pouco efeito prático.

Soluções possíveis: para minimizar esse fenômeno, é importante que os mecanismos de participação sejam compatíveis com o repertório cognitivo, cultural e social das pessoas que serão chamadas a participar. Cabe à administração pública promover esforços ativos para explicar ao cidadão comum a importância de participar, com campanhas criativas que passem a mensagem de maneira clara. Nas audiências, se fez necessário traduzir as informações técnicas para uma linguagem acessível, na qual os participantes entendam e possam interagir.

Mais uma vez, a tecnologia pode ser uma aliada, seja com ferramentas que ajudem a fazer essa “tradução” (mapas digitais interativos, gráficos auto explicados), seja dando oportunidade a pessoas que não podem participar presencialmente os meios de fazê-lo à distância, por ferramentas como smartphones, hoje acessíveis a um grande contingente de pessoas (mesmo nas periferias). Para o cidadão comum, organizar-se em redes de cooperação (como ONGs)  e usar ferramentas digitais pode também ser uma forma de mobilizar a população para que participe, criando eventos e campanhas em redes sociais.

Guerra midiática

A opinião pública é fortemente influenciada pelo que é disseminado pelas mídias, sejam elas tradicionais (televisão, rádio, jornal), sejam elas novas (redes sociais, blogs). Não raro, grupos com interesses específicos usam essas mídias para pautarem as discussões do plano diretor “por fora” dos mecanismos de participação formais disponibilizados pela administração pública, usando publicidade paga e conexões pessoais com detentores de grandes canais de comunicação para promover seus interesses. 

Embora seja permitido do ponto de vista legal, o uso desse subterfúgio distorce o processo de participação, criando assimetrias importantes entre aquilo que a cidade como um todo deseja e aquilo que a opinião pública é levada a acreditar.

Soluções possíveis: hoje, com as redes sociais, o poder público é capaz de promover campanhas baratas de forma inteligente, sensibilizando e preparando a população para o processo do plano diretor. As propostas apresentadas podem ser divulgadas de maneira clara, criativa, minimizando a possibilidade de distorção do seu conteúdo por parte de agentes com interesses divergentes. Por fim, o próprio poder público pode destinar verbas publicitárias para apresentar à população o que é o plano diretor e como participar.

Corrupção

Na cultura ainda fortemente patrimonialista do Brasil, a existência de meios formais de participação não garantem que o que for identificado como interesse da comunidade seja transformado em política pública. Agentes com forte interesse no resultado do plano diretor podem usar instrumentos ilegais para alterar o curso da sua elaboração. 

Por exemplo, a minuta de projeto de lei construída após ampla participação popular pode sofrer “emendas noturnas”, alterações textuais de última hora que mudam o sentido do projeto, distorcendo o conteúdo original. Gestores públicos ou vereadores podem ser “comprados” para que defendam interesses específicos de grupos de poder, conduzindo o processo ou até mesmo votando o projeto de maneira a atender esses interesses à revelia do bem-estar da comunidade.

Soluções possíveis: infelizmente, a corrupção é um fenômeno endêmico, de difícil combate, especialmente em municípios de pequeno e médio porte, onde os órgãos de controle e justiça podem não ser tão bem aparelhados e/ou mais facilmente cooptados. 

Ainda assim, há algumas ações que o cidadão comum pode empreender, como a constituição de observatórios de monitoramento reunindo diversas entidades da sociedade civil, a utilização de meios de comunicação alternativos para denunciar indícios de corrupção e, evidentemente, a colocação de denúncias junto ao Ministério Público para investigar fatos suspeitos.

São muitas as críticas ao plano diretor e a experiência demonstra que ele tem frequentemente fracassado em promover o desenvolvimento inclusivo, equilibrado e sustentável das cidades brasileiras. Mesmo assim, é preciso analisar essas críticas de modo a buscar superá-las, usando criatividade e as novas tecnologias para de fato fazer valer seu potencial de promoção de cidades melhores a todos os brasileiros. Fica o desafio!

Conseguiu entender os desafios de fazer um plano diretor participativo? Deixe suas dúvidas nos comentários!

Referências: 

• BRAGA, Roberto. Plano Diretor Municipal: três questões para discussão. Caderno do Departamento de Planejamento, Faculdade de Ciências e Tecnologia-Unesp, Presidente Prudente, v.1, n.1, p.15-20, ago. 1995.
• CARVALHO, S. H. Estatuto da Cidade: aspectos políticos e técnicos do plano diretor. São Paulo em Perspectiva, v.15, n.4, p.130-135, 2001.
• MARICATO, E. O Ministério das Cidades e Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. Políticas Sociais – Acompanhamento e Análise, Brasília, Ipea 12, 2006. PIÉROLA, L. G.;
• REZENDE, D. A.; ULTRAMARI, C. Plano diretor e planejamento estratégico municipal: introdução teórico-conceitual. Rev. Adm. Pública, v. 41, n. 2, 2007.
• VILLAÇA, F. Dilemas do plano diretor. In: O município no século XXI: cenários e perspectivas. Ed. especial. São Paulo: Fundação Prefeito Faria Lima – CEPAM, 1999. VILLAÇA, F. As ilusões do Plano Diretor. São Paulo: Publicação em meio digital, ano 2005. Disponível em: http://www.planosdiretores.com.br/downloads/ilusaopd.pdf Acesso em: 03 de agosto de 2017.