No dia 29 de novembro de 2016, foi aprovada pelo Senado a PEC 55 – antes PEC 241. O texto estabelece um limite de gastos do governo pelos próximos 20 anos, a ser corrigido pela inflação do ano anterior. Essa é uma medida de política fiscal que tem como o objetivo equilibrar as contas públicas, para que o país possa superar a crise econômica.
Mas o que significa política fiscal? E quais outros tipos de políticas econômicas podem ser utilizadas pelo poder público? Muito se discute nos meios de comunicação sobre uma variedade de indicadores econômicos – inflação, déficit primário, carga tributária, taxa de câmbio, entre outros – que sinalizam possíveis períodos de recessão e crescimento, mas pouco se elucida sobre a dinâmica econômica e os efeitos das medidas tomadas pelo Estado.
O objetivo deste texto é esclarecer as diferenças entre política fiscal, cambial e monetária, para melhor entendimento da conjuntura econômica e dos motivos por que determinadas políticas são adotadas.
POLÍTICAS ECONÔMICAS
Toda ação tomada pelo governo através de instrumentos econômicos parte da premissa de formular propostas para resolver ou minimizar os problemas econômicos presentes, zelando pelos interesses e bem-estar da população. A função do governo é, portanto, atuar sobre determinadas variáveis e, através dessas, alcançar resultados positivos no campo econômico, como redução da inflação ou equilíbrio da balança de pagamentos.
As políticas econômicas dependem de um diagnóstico correto de quais são os problemas econômicos existentes e da visão que os governantes têm sobre o papel do Estado na sociedade. Logo, as principais divergências existentes na condução dessas políticas são na esfera do pensamento econômico. Mas a macroeconomia, de uma forma geral, segue uma lógica intuitiva. Em outras palavras, pode existir discordância em relação a assuntos como o aumento da taxa de juros ou se seria coerente aumentar os tributos, mas é indiscutível o efeito que cada ação possui. A modificação da taxa de juros altera a propensão dos agentes econômicos a tomar empréstimos e a alteração da carga tributária afeta a arrecadação do Estado.
Exatamente nesse ponto importante que entram em conjunto as diferentes políticas econômicas, ao tentar corrigir distorções ou promover crescimento em determinadas variáveis sem comprometer o desempenho de outras. É preciso existir um equilíbrio entre as políticas fiscal, cambial e monetária. E os principais indicadores utilizados como padrão de equilíbrio são inflação, equilíbrio das contas externas e crescimento da produção e do emprego.
A seguir apresentamos o papel de cada uma das três principais políticas econômicas do governo: política fiscal, monetária e cambial.
POLÍTICA FISCAL
Este é o principal instrumento de política econômica do setor público. Resumidamente, a política fiscal pode ser definida como o planejamento orçamentário do Estado. O orçamento nada mais é que a diferença entre as receitas e despesas em um período. Quando as receitas são maiores que os gastos, tem-se um superávit e quando as receitas são menores, um déficit. A receita é obtida através da arrecadação de impostos, enquanto as despesas são mais variadas, contabilizando os gastos com pagamentos de funcionários, construção e manutenção de escolas, hospitais, pagamentos de juros da dívida, etc.
As alterações de receita e gastos podem ser feitas em inúmeros segmentos da economia. Pode-se diminuir a tributação para setores específicos da indústria de forma a incentivar o investimento daquele segmento, pode-se aumentar os gastos com infraestrutura (rodovias, portos, sistema de transmissão de energia, etc), e assim por diante.
E a dinâmica da política fiscal é mais ou menos a seguinte. Quando se tem um superávit, existe a sinalização de que as contas estão sendo pagas e de que está sobrando dinheiro, que pode ser utilizado para reduzir o estoque da dívida pública, por exemplo. Além disso, o setor público teria uma folga para investir em áreas precisam de impulso, ou então para reduzir impostos e estimular a economia. Com a redução de impostos, sobra mais dinheiro para os agentes consumirem ou investirem, o que aumenta o Produto Interno Bruto (PIB) – soma de tudo que foi produzido no país. Da mesma forma que o aumento de investimento direto por parte do governo tem a tendência de promover crescimento do PIB.
Porém, o crescimento do PIB pode resultar em pressões inflacionárias, principalmente se for puxado pelo crescimento do consumo, pois o aumento da demanda (procura) por produtos leva a um aumento do nível de preços (inflação). Por isso, é necessária uma boa percepção da dinâmica econômica para entender o que cada movimento do mercado ou do governo pode ocasionar.
POLÍTICA MONETÁRIA
É o conjunto de medidas que o governo adota para controlar a oferta de moeda conforme os interesses econômicos do país. Entende-se como oferta de moeda a liquidez do ativo, a facilidade com que ele pode ser convertido em dinheiro. Alguns tipos de investimentos financeiros têm datas pré-estabelecidas para se retirar a aplicação, tornando a sua liquidez menor. Uma liquidez menor ainda vale para imóveis, por exemplo, que demandam maior tempo para venda, tornando mais demorado o processo de ter aquela quantidade de dinheiro correspondente ao valor do imóvel em mãos.
O que o governo faz é controlar a quantidade de dinheiro circulando de forma “mais líquida” na economia. O Banco Central (BACEN), uma autarquia federal, vinculada ao Ministério da Fazenda, é o responsável por esse controle. A famosa Selic, que frequentemente aparece nos noticiários, é a taxa básica de juros. O Bacen ao alterar a Selic altera a meta de taxa de juros que deseja alcançar, e para isso, utiliza de alguns mecanismos para alterar os meios de pagamentos (oferta de moeda). Na teoria, menor oferta de moeda circulando significa que esse ativo está ficando mais escasso, consequentemente a demanda por empréstimos sobe e então, as instituições financeiras aumentam os juros por estarem oferecendo um produto que está sendo mais procurado pelo mercado (o empréstimo). Vale a mesma regra para o processo inverso.
Como dito anteriormente, existem algumas ferramentas utilizadas pelo BACEN no controle de oferta de moeda, que são: operações de mercado aberto (open market), depósitos compulsórios, redescontos bancários e controle e seleção de crédito. Não se faz necessário detalhar cada instrumento, pois seria material para um novo texto, mas o importante aqui é perceber que a oferta de moeda controlada pelo banco central altera a taxa de juros para próximo da meta Selic.
Os juros por sua vez, influenciam na atividade econômica e na inflação. Aqui no Brasil, aplica-se o sistema de metas de inflação, em que o governo promove esforços para atingir uma meta para a inflação anual. A taxa de juros tem papel importante nesse sistema. Um aumento dessa taxa afeta as decisões de investimento do empresariado e de consumo das famílias. Com taxas maiores para se tomar empréstimos e arcar com custos de “carregar” seu estoque, o empresário diminui seu investimento. As famílias, por sua vez, têm uma tendência de preferir a poupança ao invés do consumo, uma vez que está mais caro parcelar suas compras e pode estar sendo mais vantajoso deixar seu dinheiro aplicado rendendo a juros altos (aplicações vinculadas aos juros são mais atrativas quando estes estão altos, pois o retorno no futuro será maior).
A combinação de redução de investimentos e de consumo ocasiona uma redução da atividade econômica do mercado. Com a redução da demanda, os preços caem e a inflação, que é o índice geral de preços, também cai.
Portanto, esse é um mecanismo que controla o nível de preços para que fique dentro da meta. Porém, taxas de juros elevadas por um longo período podem deixar de elevar o crescimento econômico (redução do crescimento do PIB devido à redução da atividade econômica). O Estado, por sua vez, sofre com o aumento do custo de rolagem da dívida, pois os juros altos aumentam o saldo devedor da dívida interna ao longo do tempo, aumentando os gastos do governo – moderados pela política fiscal – e pressionando o déficit público.
Para controlar a oferta de moeda, o BACEN pode também emitir papel moeda. Mas essa não é uma prática utilizada, pois tende a aumentar a inflação, já que não existiria um crescimento da oferta de produtos e serviços que justificasse um aumento da oferta de moeda. Em outras palavras, como não existiu um aumento da riqueza do país, não há motivo para que se emita moeda.
POLÍTICA CAMBIAL
A política cambial, que por sua vez difere da política fiscal e da política monetária, é baseada na administração das operações cambiais e da taxa de câmbio. São utilizadas para controle das relações comerciais e financeiras entre os agentes de um determinado sistema econômico com outro externo, em outras palavras, de seu país com outros países. No âmbito comercial, a situação de equilíbrio é avaliada pela balança comercial, ao gerar saldo positivo ou negativo entre a exportação e importação de bens e serviços. Já no âmbito financeiro, o equilíbrio é mensurado entre a quantidade de recursos (dólares) atraídos para o mercado interno para pagamento das contas em dólares. A soma dos dois fatores resulta em superávit ou déficit da chamada Balança de Pagamentos.
Quanto maior a oferta de dólares em circulação na economia, mais o preço do dólar será pressionado para baixo, por causa do excesso de oferta. Portanto, o real ganha uma valorização frente ao dólar. O câmbio sinaliza quantos reais são necessários para comprar um dólar. Em uma situação hipotética em que um dólar custe R$ 2,00, e ocorra um excesso de oferta, como descrito acima, o dólar pode passar a valer R$1,90. Nessa situação, diz-se que o câmbio foi valorizado, ou que o real se valorizou.
A maioria dos países desenvolvidos adotam um regime de câmbio flutuante, onde a taxa de câmbio é determinada exclusivamente pela interação entre oferta e demanda. Já no câmbio fixo, uma taxa de câmbio é estipulada e o Banco Central deve se virar para vender ou comprar dólares, a fim de manter o câmbio inalterado. No caso brasileiro, utiliza-se de um regime híbrido: o governo atua quando as oscilações ocorridas no mercado cambial podem comprometer determinados objetivos da política econômica. Assim, se o dólar atinge um patamar considerado muito elevado ou muito baixo, o Banco Central intervém. Esse regime assemelha-se muito ao regime de bandas cambiais ou flutuação suja.
Em uma situação hipotética, em que durante certo período as exportações foram maiores que as importações, significa que entrou uma maior quantidade de dólares no país do que saiu. Nesse caso, a tendência é uma pressão para a queda do dólar frente ao real, valorizando o real e aumentando as reservas de dólares. Numa situação contrária, onde se importa mais que se exporta, os dólares saem mais do que entram do país. A oferta de dólares cai e então o real se desvaloriza. O BACEN pode atuar comprando dólares, a fim de manter um equilíbrio desejado no câmbio.
Do ponto de vista das empresas brasileiras, o câmbio valorizado pode não ser muito favorável. A baixa taxa de câmbio oferece maior facilidade para importar produtos e serviços. Dessa forma, a balança comercial fica em déficit. Isso também atinge a competitividade do mercado nacional. No longo prazo, isso pode significar uma desvalorização da moeda, combinada com uma tendência de queda do PIB por causa da queda da produção interna.
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CRISE ATUAL
A política fiscal é a principal ferramenta utilizada contra a atual crise econômica brasileira porque afeta diretamente a demanda agregada (soma de consumo, investimento, gastos públicos e exportações) e o nível de produto da economia, pois o gasto público é a única variável dessa equação que é mudada com ações diretas, e não através de medidas que favoreçam sua mudança, como ocorre com as outras variáveis.
Hoje, no Brasil, está sendo aplicada uma política de austeridade, de contenção de gastos públicos, que é considerada por neoliberais como saída para a redução do déficit orçamentário, de forma a organizar a casa. Mas parte dos economistas que adotam a perspectiva keynesiana acredita que o corte dos gastos pode levar ao agravamento da crise, afetando ainda mais as camadas desfavorecidas da população.
Em suma, é fundamental entender que a política fiscal por si só pode não chegar a um equilíbrio que possa proporcionar crescimento do PIB, do emprego e a redução da inflação. Como foi visto, a própria taxa de juros, que é controlada pelo lado monetário, pode contribuir para um crescimento do déficit público. Por isso, as políticas econômicas têm que atuar sempre em conjunto.
