Programa Nacional de Direitos Humanos: o que é?

Hoje trataremos do PNDH –  Programa Nacional de Direitos Humanos. Esse programa, cuja primeira edição é datada de 1996, possui como missão principal nortear as medidas governamentais em prol da defesa dos direitos humanos no Brasil. Partindo dessa ideia, vamos analisar alguns detalhes de cada um dos Planos que o país já teve, as consequências práticas de sua adoção e, ao final, refletir acerca da sua efetividade.

Direitos Humanos: uma definição 

Os Direitos Humanos são direitos que necessariamente devem ser observados pelos países (denominados também de Estados Soberanos), tendo em vista que se destinam a tutelar, como o nome sugere, o ser humano. Basta, portanto, a característica intrínseca de pessoa para que haja a possibilidade de se reivindicar tais direitos.  

E onde estão previstos os Direitos Humanos?

Segundo CARVALHO RAMOS (2018),

os Direitos Humanos representam valores essenciais, que são explicitamente ou implicitamente retratados nas Constituições ou nos Tratados Internacionais (grifo nosso). 

Veja então que um direito humano pode estar previsto tanto na Constituição de um país (como na brasileira, em que há a previsão, por exemplo, do direito à vida e à propriedade) ou em um Tratado Internacional (como o direito à integridade física previsto na Convenção Americana de Direitos Humanos – CADH, a qual o Brasil faz parte). Nesse sentido, frisa-se que os direitos humanos, ao contrário do senso comum, não se referem apenas à área penal, mas também à área cível, trabalhista, eleitoral, tributária, dentre outras. 

Seria então obrigatório que um direito humano tenha previsão legal para ser protegido pelos países?

Não necessariamente. Em primeiro lugar, frisa-se que vivemos em um mundo cada vez mais globalizado, com pessoas conectadas (seja pessoal ou virtualmente) de maneira intensa. Diante desse quadro, determinados direitos são tão imprescindíveis que não precisam estar escritos em leis ou tratados para que sejam protegidos.

Um exemplo é o direito à vida (que, no Brasil, também é considerado direito fundamental tendo em vista sua previsão na Constituição Federal). A ninguém é dada a possibilidade de ceifar a vida de outrem, tratando-se de uma regra universal, a menos que haja um respaldo legal para tanto (para ilustrar esse respaldo, menciona-se o caso da pena de morte prevista na Constituição Federal do Brasil, autorizada em casos de guerra declarada, e nas Constituições e leis de outros países). 

Saiba mais sobre direitos humanos aqui!

Direitos Humanos no Brasil 

A Constituição Federal, por exemplo, traz em seu artigo 5º uma lista de direitos que são, sob a ótica interna, direitos fundamentais. Veja:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

I – homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos termos desta Constituição;

II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;

III – ninguém será submetido a tortura nem a tratamento desumano ou degradante;

IV – é livre a manifestação do pensamento, sendo vedado o anonimato;

(…)

E por que seriam fundamentais? Como o nome sugere, são direitos essenciais à própria dignidade humana. Sem eles, não é possível que uma pessoa possa subsistir de forma totalmente adequada, em condições mínimas de qualidade de vida.

Tais direitos fundamentais também podem ser vistos sob a perspectiva internacionalista, no sentido de representarem exemplos de direitos humanos. Dito de forma simples: um direito previsto na Constituição pode ser classificado como direito fundamental, caso analisado sob um viés estritamente interno, mas também pode ser visto como sendo um direito humano (num viés internacional). Então, sim, um mesmo direito pode ser chamado de direito fundamental e, igualmente, de direito humano. 

Nesse contexto, o Brasil atribui grande importância aos direitos humanos, adotando o chamado Programa Nacional de Direitos Humanos como maneira de tutelá-los. 

Confira nosso infográfico sobre as Três Gerações de Direitos Humanos!

O que é o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH)?

Conforme ensina CARVALHO RAMOS (2018, pág. 540), 

A origem dos programas nacionais de direitos humanos está na Declaração e Programa de Ação de Conferência Mundial de Viena de 1993, organizada pela Organização das Nações Unidas, que instou os Estados a concatenar os esforços rumo à implementação de todas as espécies de direitos humanos. Na Conferência de Viena, o Brasil presidiu o Comitê de Redação (pelas mãos do Embaixador Gilberto Sabóia), atuando decisivamente para a aprovação final da Declaração e do Programa da Conferência Mundial dos Direitos Humanos de Viena, inclusive quanto ao dever dos Estados de adotar planos nacionais de direitos humanos. 

Dessa forma, a ONU (Organização das Nações Unidas) teve (e tem) um papel importante em estimular a proteção de direitos humanos pelos Estados, justamente pela adoção dos chamados planos nacionais.

No Brasil, o Programa Nacional de Direitos Humanos possui 3 versões: a primeira de 1996; a segunda de 2002 e a mais recente de 2009. Em cada plano é dado um foco específico a determinados direitos, mas sempre com um objetivo em comum: aprimorar a proteção daqueles. 

Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH) 1

Esse plano adveio por intermédio do Decreto nº 1.904/1996, quando o Brasil era governado por Fernando Henrique Cardoso.

O plano possuía como um de seus objetivos realizar o levantamento sobre os direitos humanos no Brasil – ou seja, verificar se esses direitos estavam sendo respeitados adequadamente, avaliar situações de descumprimento, e desenvolver medidas para aprimorar a legislação brasileira sobre o tema e circunstâncias correlatas. 

Os direitos em foco sob a perspectiva do PNDH 1 eram referentes aos direitos civis – como o direito de ir, vir e permanecer, direito de propriedade e direito à liberdade de expressão- e a questão da violência policial. 

Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH) 2

Esse plano adveio por intermédio do Decreto nº 4.229/02, quando o Brasil ainda era governado por Fernando Henrique Cardoso.

Ao contrário do Programa anterior, a edição de 2002 teve ênfase nos chamados direitos sociais, sem negligenciar, contudo, os direitos civis. Nesse sentido, pode surgir o questionamento do que seriam tais direitos sociais. O melhor exemplo do que seriam esses direitos é o artigo 6º da Constituição Federal (que data de 1988, frisa-se):

Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.  

Quer entender mais sobre políticas públicas de moradia? Confira o conteúdo do Projeto Direito ao Desenvolvimento: Construindo lares seguros: Programa Minha Casa, Minha vida ODS 11!

Em resumo, esses direitos  estão ligados a uma ideia de promoção de oportunidades igualitárias, visando reduzir o abismo social que existe no Brasil.

Os direitos sociais, que também são direitos humanos, tiveram uma análise mais aprofundada no país com o PNDH 2, justamente por conta da necessidade de se reduzir os índices brasileiros de desigualdade. Nas palavras de CARVALHO RAMOS (2018, pág. 542):

Já o PNDH-2, 13 anos depois da primeira eleição direta do primeiro presidente após a ditadura militar (1989), preferiu focar temas sociais de grupos vulneráveis, como os direitos dos afrodescendentes, dos povos indígenas, de orientação sexual, consagrando o multiculturalismo. Outra característica importante do PNDH-2 é que sua aprovação se deu no último ano do segundo mandato do Presidente Henrique Cardoso (1994-2002). Sua implementação, então, incumbia ao seu opositor, Presidente Luiz Inácio lula da Silva (2003-2010).

Outro detalhe importante é que para elaboração do PNDH-2 foi realizada uma consulta pública pela internet, entre 19 de dezembro de 2001 e 15 de março de 2002. Isso demonstrou a vontade do governo de, além de elaborar um novo Plano para tutela dos direitos humanos, que esse Plano tivesse a participação popular no processo criativo do texto.

Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH) 3

Esse plano adveio por intermédio do Decreto nº 7.037/09, quando o Brasil era governado por Luiz Inácio Lula da Silva. Tratou-se de um Plano estruturado em Eixos Orientadores, sendo seis no total:

• Interação democrática entre Estado e Sociedade Civil;
• Desenvolvimento e Direitos Humanos;
• Universalizar direitos em um contexto de desigualdade;
• Segurança pública, acesso à justiça e combate à violência;
• Educação e cultura em direitos humanos; 
• Direito à memória e à verdade.

Além disso, cada Eixo Orientador era subdividido em Diretrizes, como, por exemplo, o Eixo IV  -Segurança pública, acesso à justiça e combate à violência – que possuía como Diretrizes a democratização e modernização do sistema de segurança pública, a prevenção da violência e da criminalidade, dentre outros. Com essa estrutura, o PNDH-3 poderia ser visto como possuidor de objetivos mais concretos em prol da sociedade brasileira.

Ainda, com o objetivo de ampliar o debate social em diversas questões, o PNDH-3 acabou abordando alguns assuntos sensíveis para a sociedade à época. Um exemplo é a redação original da ação programática “g” do Objetivo Estratégico III (garantia dos direitos das mulheres para o estabelecimento das condições necessárias para sua plena cidadania):

Ação programática “g”: apoiar a aprovação do projeto de lei que descriminaliza o aborto, considerando a autonomia das mulheres para decidir sobre seus corpos.

Em que pese parte da sociedade brasileira ter entendido que as discussões trazidas eram cabíveis e que a redação do PNDH-3 era adequada, houve quem criticasse duramente o texto original, conforme salienta CARVALHO RAMOS (2018, pág. 543):

(…) Essa sensação gerou ampla repercussão negativa na mídia tradicional e em grupos organizados contrários a determinadas ideias defendidas no PNDH-3, em especial no que tange a descriminalização do aborto, laicização do Estado, responsabilidade social dos meios de comunicação, conflitos sociais no campo e repressão política da ditadura militar. Em relação aos temas envolvendo o aborto e a proibição de símbolos religiosos em recintos de órgãos públicos, houve reação de segmentos religiosos, que protestaram vivamente.

Como consequência das divergências de opiniões sobre o PNDH-3, o governo acabou editando o Decreto 7.177/2010, que trouxe algumas mudanças no Plano. A tentativa era de que o aprimoramento da proteção dos Direitos Humanos pudesse continuar, mas dessa vez sem o risco de polêmicas em torno do conteúdo do texto. A ação programática “g” do Objetivo Estratégico III, por exemplo, sofreu substancial alteração. Compare as redações:

Redação original da Ação programática “g”: apoiar a aprovação do projeto de lei que descriminaliza o aborto, considerando a autonomia das mulheres para decidir sobre seus corpos.

Redação da Ação programática “g” após o Decreto 7.177/2010: considerar o aborto como tema de saúde pública, com a garantia do acesso aos serviços de saúde.

Quer debater mais sobre quem defende e quem é contra o aborto? Confira nosso vídeo!

Há uma quarta edição do PNDH?

Até o momento de publicação do conteúdo, não há uma quarta edição do Programa Nacional de Direitos Humanos em vigência. Contudo, o governo federal, por intermédio do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos,  formou comissão para que seja elaborado um novo Programa (Portaria 457/2021).

Assim, possivelmente, até o final do mandato do atual Presidente da República (Jair Messias Bolsonaro), o país terá o PNDH 4. 

A importância do PNDH

O PNDH possui como papel principal a tutela dos direitos humanos no Brasil. Tem o objetivo de direcionar as ações governamentais – como, por exemplo, a elaboração de projetos de lei e a criação de programas sociais – sempre em prol dos direitos humanos. Entretanto, o PNDH não possui força obrigatória como se fosse uma lei, pois lei não é. Trata-se, na verdade, de Decreto oriundo da Presidência da República.

Para entender como funcionam os decretos presidenciais, clique aqui!

Como bem salienta CARVALHO RAMOS (2018, pág. 541):

O PNDH não possui força vinculante em si, pois é mero decreto presidencial editado à luz do art. 84, IV, da Constituição (…) Porém, serve como orientação para as ações governamentais (…) Quanto às ações que incumbem aos Poderes Legislativo, Judiciário e ao Ministério Público, o PNDH é, novamente, apenas um referencial.

É importante salientar, porém, que apesar da sua natureza de Decreto, os PNDHs foram responsáveis por algumas medidas concretas na sociedade. Um exemplo é que das ideias trazidas pelo PNDH advieram leis como a 9.140/95 (Reconhece como mortas pessoas desaparecidas em razão de participação, ou acusação de participação, em atividades políticas, no período de 2 de setembro de 1961 a 15 de agosto de 1979) e a 9.455/97 (Define os crimes de tortura e dá outras providências)

O país ainda tem um longo caminho a ser percorrido no que diz respeito ao cumprimento integral de seus compromissos internacionais no que tange a proteção dos direitos humanos. Isso porque, apesar de fazer parte do G 20 (grupo que representa as 19 maiores economias do planeta mais a União Europeia), o Brasil é apenas o 84º colocado do ranking mundial do IDH – Índice de Desenvolvimento Humano, cujo levantamento é realizado pelo Programa das Nações Unidas para Desenvolvimento. O referido ranking considera questões relacionadas à qualidade de vida, como a segurança e a educação. 

O Brasil também ocupa a 111ª posição – de um total de 180 países – no ranking elaborado pela Organização Não Governamental (ONG) Repórteres Sem Fronteiras (RSF), sendo considerado um país difícil para o exercício da profissão de jornalista, representando, portanto, reflexos negativos ao direito humano da liberdade de expressão.

Diante desses exemplos, o PNDH acaba exercendo um papel de importância por balizar a adoção de medidas em prol dos direitos humanos no Brasil.

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REFERÊNCIAS:

Agência Brasil. Brasil fica em 84º lugar em ranking mundial do IDH

André Carvalho Ramos: Curso de Direitos Humanos, 5ª ed. – São Paulo: Saraiva Educação, 2018

Estado de Minas. Brasil cai em Ranking de liberdade de imprensa e entra na onda vermelha

Repórteres Sem Fronteiras. Classificação Mundial da Liberdade de Imprensa 2021

____CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988

____CONVENÇÃO AMERICANA SOBRE DIREITOS HUMANOS (CADH)