Em 2021, haverá eleição para o cargo de Secretário-Geral da ONU (Organização das Nações Unidas). O atual Secretário-Geral, António Guterres, já indicou que deve se candidatar à reeleição. Mas você sabe qual é o papel do Secretário-Geral? Como ele é eleito? E quem já ocupou essa posição de destaque no sistema internacional?
Desde a criação da ONU até hoje, nove homens de diferentes nacionalidades já ocuparam o cargo de Secretário-Geral. Trygve Lie, o primeiro ocupante do cargo de Secretário-Geral da ONU, teria dito ao seu sucessor, Dag Hammarskjöld: “Bem-vindo ao trabalho mais impossível do mundo”. Essa declaração passou a compor o folclore das Nações Unidas, mas o que teria levado Trygve Lie a caracterizar o trabalho dessa forma?
Quais são as funções do Secretário-Geral da ONU?
O Secretário-Geral da ONU é o principal funcionário administrativo da organização. É ele quem chefia o Secretariado, que é um dos seis principais órgãos das Nações Unidas – ao lado da Assembleia Geral, do Conselho de Segurança, do Conselho Econômico e Social, do Conselho de Tutela e da Corte Internacional de Justiça (art. 7° da Carta da ONU).
Como chefe administrativo do escritório da organização, o Secretário-Geral participa das reuniões realizadas pelos outros órgãos da ONU e tem a atribuição de elaborar um relatório anual à Assembleia Geral sobre os trabalhos da organização (art. 98 da Carta da ONU). Os relatórios elaborados pelo Secretário-Geral costumam ganhar grande visibilidade, pois ele reporta o estado da política mundial e do progresso em direção aos objetivos da ONU, oferecendo uma tomada de consciência global acerca da necessidade de cooperação entre os Estados.
Além da função administrativa, o Secretário-Geral tem um importante papel político. O mais graduado funcionário da ONU tem a atribuição de chamar a atenção do Conselho de Segurança para qualquer assunto que em sua opinião possa ameaçar a manutenção da paz e da segurança internacional (art. 99 da Carta da ONU). Essa função tem o objetivo de instar o Conselho de Segurança a se posicionar mesmo nos casos em que nenhum governo tenha tomado tal iniciativa.
Outra importante função desempenhada pelo Secretário-Geral é a prestação de bons ofícios (meio diplomático de solução pacífica de controvérsias internacionais). Por meio dos bons ofícios, o prestador facilita o entendimento direto entre as partes, proporcionando um ambiente neutro para que as partes possam negociar. Assim, valendo-se de sua independência, imparcialidade e integridade, o Secretário-Geral aproxima as partes para evitar que conflitos internacionais surjam, aumentem ou se espalhem.
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Portanto, no exercício do mandato, o Secretário-Geral da ONU acumula funções administrativas e políticas. Ele também coordena o trabalho dos funcionários do Secretariado e conta com representantes e enviados especiais que trabalham diretamente como observadores ou mediadores de conflitos ao redor do mundo.
Autonomia, autoridade e capacidade de influência dos Secretários-Gerais
As bases normativas para independência e imparcialidade do Secretário-Geral estão consolidadas no artigo 100 da Carta da ONU, o qual prevê que a atuação do Secretário-Geral deve ser exclusivamente internacional, sem influência de qualquer Estado membro da ONU ou de qualquer autoridade estranha à organização.
A autonomia do Secretário-Geral deriva em grande parte de sua autoridade. A autoridade do Secretário-Geral decorre de seu papel funcional, referente ao que foi formalmente delegado ao seu gabinete; e de sua posição moral, por representar os interesses da comunidade internacional.
Enquanto os Estados são autointeressados (cada um promove seus próprios interesses nacionais), o Secretário-Geral representa os interesses da comunidade internacional, o que lhe confere uma presunção de imparcialidade e maior autoridade moral para defender uma ampla gama de princípios e valores comuns.
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Em sua atuação, os Secretários-Gerais têm condições de usar regras estrategicamente ou forçar interpretações normativas para buscar agendas alternativas e influenciar o posicionamento dos Estados membros. No entanto, na prática da política internacional, devemos reconhecer que a capacidade de influência dos Secretários-Gerais é limitada e dificilmente o ocupante do cargo consegue se engajar em alguma política que seja frontalmente contraria à interesses bem definidos das Grandes Potências.
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É inegável que o Secretário-Geral tem uma posição de destaque no sistema internacional. Ele é um fator integrante da política internacional, mas sua força como fator só pode ser determinada caso a caso, a depender de suas habilidades pessoais de negociação e da conjuntura política externa existente em seu tempo à frente da ONU.
Quem escolhe o Secretário-Geral?
O Secretário-Geral é indicado pela Assembleia Geral mediante a recomendação do Conselho de Segurança (art. 97 da Carta da ONU). Como a Carta da ONU não faz previsão mais detalhada acerca da escolha do Secretário-Geral, isso foi sendo definido por uma série de resoluções da Assembleia Geral e pelas regras de procedimento do Conselho de Segurança.
Resumidamente, todos os Estados membros da ONU podem indicar potenciais candidatos. Após uma série de negociações, o Conselho de Segurança chega a um nome para recomendar para a Assembleia Geral. Esse nome deve ter tido pelo menos nove votos favoráveis (dentre os quinze votantes), incluindo a unanimidade por parte dos cinco membros permanentes do Conselho de Segurança (Estados Unidos, Rússia, Reino Unido, França e China).
Em seguida, a Assembleia Geral considera o candidato recomendado pelo Conselho de Segurança e inicia a votação. Para ser eleito Secretário-Geral é necessário que o candidato obtenha maioria simples de votos favoráveis.
O mandato do Secretário-Geral tem duração de cinco anos, podendo haver reeleição. Em novas escolhas também são considerados critérios de alternância regional na origem dos Secretários-Gerais. Além disso, existe a regra não escrita de que o Secretário-Geral não deve ser nacional de nenhum dos países que são membros permanentes do Conselho de Segurança.
Quem foram os Secretários-Gerais da ONU?
A ONU foi projetada com a expectativa de que ela própria e seus principais servidores seriam capazes equacionar emergências e grandes problemas globais. No entanto, o papel institucional atribuído ao Secretário-Geral da ONU carrega tanto potencialidades quanto limitações. Da mesma forma, sua atuação pode ser marcada tanto por realizações quanto por fracassos.
1) Trygve Lie (Noruega) – 1946-1952
O norueguês Trygve Lie foi o primeiro Secretário-Geral da ONU e seu mandato se estendeu entre 1946 e 1952. Ele foi o único que resignou ao cargo antes do término do mandato. Apesar das limitações impostas pela Guerra Fria (1947-1991), Trygve Lie buscou defender os interesses das Nações Unidas. Seu posicionamento em relação à Guerra da Coreia (1950-1953), por exemplo, defendendo medidas de segurança coletiva por parte da ONU em face da Coreia do Norte, fez com que ele antagonizasse com membros poderosos da organização, como a antiga União Soviética.
Até os dias de hoje, os Estados continuam sendo os principais atores no cenário internacional, o que coloca em perspectiva as dificuldades inerentes à atuação política do Secretário-Geral da ONU. Naquele tempo, a complexidade no trato de interesses divergentes entre os Estados estava ainda mais marcada pela disputa ideológica própria da Guerra Fria, por isso, quando percebeu que não conseguiria mais desempenhar suas funções adequadamente, Trygve Lie renunciou ao cargo com a impressão de estar abandonando o “trabalho mais impossível do mundo”.
2) Dag Hammarskjöld (Suécia) – 1953-1961
O sueco Dag Hammarskjöld se tornou o segundo Secretário-Geral da ONU e seu mandato transcorreu entre 1953 1961. Dag Hammarskjöld era conhecido por ser um burocrata de destaque no contexto da cooperação econômica europeia. Ele teve grande proeminência no cenário das operações de paz, especialmente a partir do lançamento de uma operação para conter as hostilidades no Egito durante a Crise do Canal de Suez (1956).
A atuação de Dag Hammarskjöld também gerou atritos com a União Soviética, que o acusou de partidarismo na missão de paz da ONU para o Congo (1960-1964). A União Soviética chegou a anunciar que se oporia à sua recandidatura e, sem sucesso, lançou a curiosa sugestão da troika, defendendo que a ONU deveria passar a ser comandado por um comitê formado por três pessoas, o que diluiria ainda mais o poder do Secretário-Geral.
No entanto, a dúvida sobre a sua recondução ao cargo perdeu seu objeto com a morte de Dag Hammarskjöld. Muito atuante, ele morreu no exercício do cargo, em um controverso acidente aéreo quando estava a caminho da Rodésia do Norte, atual Zâmbia, para discutir um cessar-fogo com o congolês Tshombe. Dag Hammarskjöld era candidato ao Prêmio Nobel da Paz de 1961 e foi premiado com o título póstumo.
3) U Thant (Mianmar) – 1961-1971
O birmanês U Thant foi o terceiro Secretário-Geral da ONU e ele esteve à frente da organização entre 1961 e 1971. U Thant teve um perfil mais discreto e mais focado em questões de desenvolvimento econômico, afinal ele exerceu o cargo envolto nas sombras da ideia da troika – que a União Soviética insistia em continuar defendendo.
U Thant desempenhou um papel significativo na diminuição de tensões durante a Crise dos Mísseis de Cuba (1962). Nos bastidores, bem como em discursos ele tentava promover um acordo para o fim da Guerra do Vietnã (1955-1975), questão essa que nunca tinha sido tratada pelo Conselho de Segurança da ONU.
A partir da década de 1970 a ONU passou um período de desconforto generalizado e de desilusão em relação às organizações multilaterais, especialmente por parte de países ocidentais e dos Estados Unidos. A Guerra do Vietnã, o controle de armas, os processos de paz do Oriente Médio e as crises de descolonização são exemplos de temas críticos tratados de maneira periférica ou não discutidos pela organização.
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4) Kurt Waldheim (Áustria) – 1972-1981
O austríaco Kurt Waldheim foi o quarto Secretário-Geral da ONU. Sua gestão foi entre 1972 e 1981 e no cenário já explicitado, de um ambiente político complicado, não poderia ter tido grande impacto nos desenvolvimentos relacionados com a resolução de conflitos. Kurt Waldheim foi conduzido ao cargo de Secretário-Geral pelo Conselho de Segurança sem especial oposição e cumpriu dois mandatos em um período em que a organização passava por um momento de bastante indiferença.
Kurt Waldheim promoveu a ideia de que o Secretário-Geral deveria ter um papel importante em negociações internacionais, como naquelas envolvendo o conflito israelo-palestino (1948-presente), mas teve pouco efeito decisivo nessa questão. Posteriormente, ele chegou a ser Presidente da Áustria, entre 1986 e 1992.
5) Javier Pérez de Cuéllar (Peru) – 1982-1991
O peruano Javier Pérez de Cuéllar foi o quinto a ocupar o cargo de Secretário-Geral da ONU, o fez entre 1982 e 1991. Ele teve forte apoio de seu governo e de grande parte dos países da América Latina. Durante o início de seu mandato enfrentava o mesmo tipo de restrição próprio da Guerra Fria e da baixa crença no multilateralismo.
Ele representava uma abordagem calma para o Secretariado e sua atuação foi concentrada na diplomacia de bastidores que teve um efeito significativo na redução de conflitos na América Central, especialmente em El Salvador e na Nicarágua, além de ter ajudando a organizar a retirada das tropas soviéticas do Afeganistão (1988-1989).
6) Boutros Boutros-Ghali (Egito) – 1992-1996
O início do mandato de Boutros-Ghali coincidiu com o fim da Guerra Fria (1991) e foi tomado por um clima de otimismo no sentido de que a ONU poderia finalmente se libertar das restrições impostas pelas rivalidades entre Estados Unidos e União Soviética. Esse período foi marcado também por uma onda de democratização, principalmente naqueles Estados que tinham estado sob influência da União Soviética até o seu colapso.
No entanto, durante o seu mandato, Boutros-Ghali enfrentou grandes dificuldades relacionadas com a crise orçamentária pela qual a ONU passava e com operações de paz consideradas fracassadas, com ocorrência de desastres humanitários em Ruanda e na Somália, por exemplo. Portanto, o clima inicial foi substituído pela realidade do enfrentamento de grandes desafios globais. Boutros-Ghali cobrava diretamente os Estados Unidas pela crise financeira que se instalara nas Nações Unidas e passou a navegar em uma relação difícil com os Estados Unidos.
Com a oposição por parte do Estado mais forte do sistema internacional, em que pese sua reconhecida contribuição, Boutros-Ghali foi o único Secretário-Geral da ONU a não ser reconduzido ao cargo para um segundo mandato.
7) Kofi Annan (Gana) – 1997-2006
O ganense Kofi Annan se tornou o sétimo Secretário-Geral da ONU e esteve no comando da organização ente 1997 e 2006. Ele adotou uma posição mais moderada a fim de mediar a relação dos Estados Unidos com a organização. Ele foi ao mesmo tempo assertivo e sensível à realidade política.
Ainda que não buscasse se envolver em controvérsias, Kofi Annan não se furtava de discussões desconfortáveis, exemplo disso foi o lançamento do ‘Relatório Brahimi’ (2000) durante sua gestão. O documento reconheceu falhas anteriores no envolvimento da ONU em Ruanda, por exemplo, e tratou da necessidade de aperfeiçoar a capacidade de gerenciamento das operações de paz.
Kofi Annan declarou ilegal a invasão ao Iraque liderada pelos Estados Unidos, mas não conseguiu deter a Guerra do Iraque (2003-2011). Seu mandato também ficou marcado pelo escândalo do programa ‘Petróleo por Alimentos’. O programa tinha sido criado pela ONU, em 1996, para minimizar o sofrimento da população iraquiana em função de sanções internacionais impostas ao Iraque após a invasão do Kuait, em 1990.
O programa se encerrou em 2003, mas investigações apontaram a ocorrência de fraudes e propinas que serviram de renda extra para aliados do ditador iraquiano Saddam Hussein. Kofi Annan não foi pessoalmente implicado no escândalo, mas como era ele que estava à frente da ONU no período, enfrentou críticas relacionadas.
Ainda durante o seu mandato, Koffi Annan se tornou o segundo Secretário-Geral da ONU a receber o Prêmio Nobel da Paz, ele dividiu o prêmio com a ONU na edição de 2001.
8) Ban Ki-Moon (Coreia do Sul) – 2007-2016
O sul-coreano Ban Ki-Moon foi o oitavo Secretário-Geral da ONU e seu mandato de estendeu entre 2007 e 2016. Considerado de perfil mais tranquilo e constante, Ban Ki-Moon trabalhou pela proteção climática e por mais diversidade na organização. A celebração do ‘Acordo de Paris’ (2015), durante a COP 21 (21ª Conferência das Nações Unidas sobre as Mudanças Climáticas) e o lançamento da Agenda 2030, com os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS), foram os seus maiores legados.
Durante sua gestão, Ban Ki-Moon enfrentou dois escândalos envolvendo a mobilização dos capacetes azuis (forças de paz da ONU). O surto de uma epidemia de cólera no Haiti, em 2010, que foi desencadeado por tropas de paz nepalesas e o relato de casos de estupros e abuso sexual infantil perpetrados por capacetes azuis na República Centro-Africana, em 2014. As Nações Unidas reconheceram sua responsabilidade nos casos e Ban Ki-Moon dirigiu pedido de desculpas à comunidade internacional.
Além disso, Ban Ki-Moon seguiu pedindo o fim do conflito na Síria e chegou a acusar os governos envolvidos de financiarem e executarem atrocidades no país. No entanto, seus esforços não surtiram efeitos e a Guerra Civil Síria persiste até os dias de hoje (2011-presente).
9) António Guterres (Portugal) – 2017-atual
Atualmente, o português António Guterres é o nono Secretário-Geral da ONU e está no comando da organização desde 2017. Anteriormente, António Guterres foi primeiro-ministro de Portugal (1995-2002) e Alto Comissário das Nações Unidas para os Refugiados (2005-2015).
Desde o início de seu mandato, António Guterres tem enfrentado diversos desafios. Em resposta a intensificação da Crise dos Refugiados, foi lançado o ‘Pacto Global de Migrações da ONU’ (2018), com o objetivo de reforçar a cooperação internacional para uma migração segura, ordenada e regular. Outro tema que ganhou destaque nesse período foi o acirramento da disputa comercial entre Estados Unidos e China, seguido por pedidos de maior diálogo entre as partes.
O Secretário-Geral também fez campanha pelo fim de todos os conflitos violentos e pela concentração de esforços para conter a disseminação do coronavírus em zonas de conflito. António Guterres apontou alguns sucessos parciais, incluindo cessar-fogo em algumas áreas.
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Além disso, a situação de pandemia de Covid-19, decretada pela OMS (Organização Mundial da Saúde) desde março de 2020, tem gerado aumento da pobreza extrema e recessão econômica, indicando a necessidade ainda maior de unir esforços no combate à doença e distribuição de vacinas ao redor do mundo. O cenário de crise mundial marcou os 75 anos de criação da ONU, completados em 24 de outubro de 2020.
Nossos tempos mostram que o fortalecimento de mecanismos multilaterais é essencial para elaboração de respostas adequadas e capazes de solucionar problemas globais complexos. A ONU é a organização multilateral mais abrangente do sistema internacional e a atuação do Secretário-Geral, enquanto representante máximo e porta-voz dos princípios e valores da ONU, é primordial para o incremento da cooperação entre os Estados.
Quem será o(a) próximo(a) Secretário(a)-Geral da ONU?
Como a eleição para Secretário-Geral ocorrerá apenas no final de 2021, ainda é cedo para fazer previsões sobre a reeleição de António Guterres ou sobre o surgimento de um(a) novo(a) candidato(a) capaz de angariar apoio suficiente dos Estados para se eleger como décimo(a) Secretário(a)-Geral da ONU.
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REFERÊNCIAS
Lista de laureados com o Prêmio Nobel da Paz
Michael N. Barnett; Martha Finnemore: rules for the world: international organizations in global politics
Leon Gordenker: the UN Secretary-General and Secretariat
Silke Weinlich: the UN Secretariat’s Influence on the Evolution of Peacekeeping
Thomas G. Weiss; Sam Daws (edited by): the Oxford handbook on the United Nations
