No Brasil, a defesa do meio ambiente está articulada em um sistema de órgãos públicos chamado SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente), do qual fazem parte entidades como o Ministério do Meio Ambiente, com a função de supervisão e planejamento, e o IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis), órgão executor das normas de proteção ambiental.
Neste texto, o Politize! em parceria com o Bridje te explica o que é o SISNAMA, como ele surgiu e como atuam os órgãos que o compõem.
O que é o SISNAMA e como ele surgiu?
SISNAMA é a sigla para Sistema Nacional do Meio Ambiente, o conjunto de órgãos públicos (da União, de estados, de municípios, do Distrito Federal e de territórios [1], bem como órgãos não-governamentais instituídos pelo poder público) responsáveis pela proteção ambiental no Brasil. É um sistema porque todos os órgãos que o compõem atuam sob os mesmos princípios e diretrizes, cada um exercendo a sua função para alcançar o mesmo objetivo: a defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Meio ambiente ecologicamente equilibrado é como a Constituição Federal trata o que vulgarmente chamamos de “direito ao meio ambiente”. O direito dos cidadãos, na verdade, não é a garantia de um simples “meio ambiente”, mas de um meio ambiente preservado, equilibrado, útil para a humanidade, mas protegido de ações devastadoras. Ele está previsto no art. 225 da Constituição:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
O SISNAMA foi criado para integrar as políticas públicas de proteção ambiental em um esforço de direção nacional, sem deixar faltar a estados e municípios certa autonomia para atuar em suas respectivas regiões.
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O sistema nasceu em 1981 com a promulgação da Lei nº 6.938/81, verdadeiro marco na história da proteção ambiental brasileira, pois articulou a proteção do meio ambiente sob a ideia de um único sistema nacional. Anteriormente, estados e municípios tinham mais autonomia para redigir as suas próprias regulamentações ambientais. Existiam, é claro, normas federais que tratavam de exploração e conservação ambiental, como o Código Florestal de 1965. Mas a legislação era escassa, e muitas lacunas poderiam ser preenchidas por estados e municípios. Fato é que não havia uma coordenação nacional preocupada com o meio ambiente, normas harmônicas, esforços conjuntos. Este foi o espaço preenchido pelo SISNAMA.
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Em complemento à realização desse sistema, a lei também inaugurou a chamada Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), uma série de artigos que definem conceitos básicos sobre o meio ambiente e dispõem diretrizes e objetivos a serem seguidos por todos os órgãos responsáveis pela proteção ambiental no Brasil. Segundo o Dr. Paulo de Bessa Antunes, professor de Direito Ambiental da UNIRIO, a medida foi “uma reação do governo federal ao crescente movimento dos estados com vistas a controlar a poluição em seus territórios.”
Assim, a Lei nº 6.938/81 integrou toda a atuação pública na esfera ambiental em um único sistema (SISNAMA), regido por políticas nacionais (PNMA) uniformes.
A estrutura e os órgãos do SISNAMA
O SISNAMA é composto pelos “órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental” (art. 6º da Lei 6.938/81).
Neste sistema, os órgãos federais são majoritariamente responsáveis por editar normas gerais (como a PNMA), coordenar, supervisionar e executar a proteção ambiental no país. Os órgãos estaduais e municipais realizam as mesmas funções, porém de forma complementar e em seus respectivos territórios. Ou seja, estados e municípios podem editar normas ambientais e executá-las, contanto que elas não contrariem as normas federais, no caso dos estados, e as normas federais e estaduais, no caso dos municípios
A estrutura do SISNAMA foi assim definida pela Lei 6.938/81, conforme pode ser visto no esquema abaixo:
Órgão Superior: Conselho de Governo
Idealizado como a cabeça do sistema, este órgão colegiado seria composto por todos os ministros do Poder Executivo Federal e teria a função de assessorar o Presidente da República na formulação da Política Nacional e outras diretrizes nacionais concernentes ao meio ambiente.
Este conselho não existe hoje de facto, embora esteja previsto na legislação [2].
Órgão Consultivo e Deliberativo: Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA)
Originalmente, o CONAMA, como órgão deliberativo e consultivo do Governo, teria a função de propor normas e diretrizes ao Conselho de Governo. Com a ausência prática do órgão superior, o CONAMA assumiu sua função, publicando diretamente normas, padrões e regulações gerais sobre o meio ambiente para todo o país. José Afonso da Silva, constitucionalista brasileiro, chegou a definir o SISNAMA como um conjunto de órgãos coordenados pelo CONAMA [3].
Segundo a Lei 6.938/81, a finalidade do CONAMA é “assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida”.
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Embora a função de propor normas tenha sido modificada, as outras permaneceram. O órgão tem a função de assessorar diretamente a Presidência da República (na falta do Conselho de Governo, que agiria como intermediário) em questões ambientais, o que implica a realização de relatórios, estudos e pesquisas nesse campo.
As normas elaboradas pelo CONAMA são publicadas como Resoluções (espécie de ato administrativo). O órgão é sempre presidido pelo Secretário do Meio Ambiente (Lei 6.938/81, parágrafo único do art. 8º). Seu colegiado é formado por representantes de órgãos federais, estaduais, municipais, do setor empresarial e civil.
Órgão Central: Ministério do Meio Ambiente (MMA)
Embora a Lei 6.938/81 tenha previsto como órgão central a Secretaria do Meio Ambiente (órgão extinto), esta função é hoje realizada pelo Ministério do Meio Ambiente, criado em 1992.
O art. 6º, III da Lei dispõe que sua finalidade, no sistema, é “planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente”.
Cada estado da federação possui suas próprias entidades públicas de proteção ambiental, mas o Ministério do Meio Ambiente é o órgão central, o coordenador. O MMA, por isso, tem a função de planejar e elaborar políticas ambientais para todo o país, coordenando-as e supervisionando-as como órgão federal.
Órgãos Executores: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) e Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio)
Os órgãos responsáveis pela execução das normas das políticas ambientais são o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), ambos vinculados ao Ministério do Meio Ambiente.
O IBAMA é sem dúvidas o órgão mais conhecido, sendo a referência da população quando o assunto é proteção ambiental. Isto porque, na figura dos seus agentes, ele se apresenta fisicamente para a aplicação da lei, a faceta mais proeminente de um órgão executor.
Segundo a Lei nº 7.735/89, que criou o IBAMA, suas funções são exercer o poder de polícia ambiental e executar ações das políticas nacionais de meio ambiente. Para realizar estas funções, o órgão pode tanto fazer trabalho de campo (como fiscalizar e aplicar punições), como articular ações de órgãos estaduais e municipais. O IBAMA também tem as funções de propor e editar normas e padrões de qualidade ambiental, e conceder licenciamentos e outras autorizações em casos previstos na legislação.
Ao lado do IBAMA está o ICMBio, criado em 2007 pela Lei nº 11.516/2007. As funções de execução e implantação das políticas nacionais ambientais dos dois órgãos são muito parecidas. No entanto, o ICMBio está voltado para as Unidades de Conservação estatuídas pela União, como os Parques Nacionais e as Áreas de Proteção Ambiental. Nestas áreas, o ICMBio é o órgão responsável, principalmente, pela conservação, exploração turística, policiamento e outras atividades de implementação das políticas nacionais.
Órgãos Seccionais e Locais
O SISNAMA, como já explicado, é um sistema nacional, composto de órgãos federais, estaduais e municipais. Os órgãos citados nos itens acima são os membros federais do sistema; estão no topo da hierarquia para estabelecer diretrizes, normas e fiscalizar.
Os estados e municípios brasileiros têm autonomia para elaborar as próprias normas e programas ambientais. Porém, como a proteção ambiental brasileira é feita sob a coordenação de um sistema, eles atuam de forma complementar, atingindo apenas suas respectivas jurisdições, sem contrariar as normas federais.
Os órgãos seccionais são as entidades estaduais e os órgãos locais são as entidades municipais. Os primeiros são responsáveis por executar programas, projetos, controlar e fiscalizar atividades capazes de provocar a degradação ambiental; os segundos por controlar e fiscalizar essas atividades.
Cada um destes órgãos, sejam seccionais ou locais, só têm poder em seus respectivos territórios ou jurisdições. O Inea (Instituto Estadual do Ambiente), por exemplo, é o órgão ambiental do Estado do Rio de Janeiro, responsável direto pela proteção dos recursos naturais do estado. Conceder licenciamentos de exploração, monitorar o uso e qualidade das águas, executar projetos de recuperação ambiental no território etc., são funções pertinentes ao órgão. O IAT (Instituto Água e Terra), outro órgão seccional, é o órgão ambiental do Paraná, e realiza as mesmas funções do Inep, mas no seu respectivo estado. A Sede (Secretaria Municipal do Meio Ambiente) é órgão ambiental do município de Curitiba. A lógica é a mesma: as atividades ambientais, previstas na legislação, relativas ao território e à jurisdição curitibana são de responsabilidade da Sede. Todos estes órgãos compõem, também, o SISNAMA.
1. Territórios são porções de terra pertencentes à União. Atualmente, o Brasil não possui territórios, mas a legislação e a Constituição Federal dispõem normas a seu respeito, caso o país venha a reutilizar a classificação. Até 1988, os estados de Roraima, Amapá e o distrito estadual de Fernando de Noronha eram administrados como territórios.
2. MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina. jurisprudência, glossário. 5. ed. São Paulo: RT, 2007, p. 295.
3. SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4ª ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 224.
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REFERÊNCIAS
Federalismo e Proteção do Meio Ambiente: o papel do federalismo cooperativo. Paulo de Bessa Antunes.
Institucional – Site do ICMBio
Institucional – Site do CONAMA.
MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco. 5ª ed. São Paulo: RT, 2007
SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4ª ed. São Paulo: Malheiros, 2003.
